II SAB/Kr 138/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi M.K. i J.K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiatu Grodzkiego dotyczącego wniosku skarżących z dnia 17 kwietnia 2009 r o sprawdzenie legalności wykonanej w 2006 r nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] w K. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2.zwrócić skarżącym M.K. i J.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi Skarżący M. K. i J. K. wnieśli w dniu 6 lipca 2016 r skargę na przewlekłość postępowania wyjaśniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego legalności budynków znajdujących się na działce nr [...] obręb. [...] przy ul. [...] w K., stanowiącej własność J. D. Skarżący zarzucili naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie jak również w terminie miesięcznym i dwumiesięcznym. Naruszenie przepisów postępowania poprzez nie zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazali, że organ jedynie przeprowadził czynności kontrolne w dniu 1 lipca 2009 r a do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zakończyło się. W tej sytuacji skarżący domagali się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenia że organ prowadził przewlekle postępowanie, czym rażąco naruszył prawo, przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący wskazali, że spełnili warunek formalny rozpoznania skargi, bowiem złożyli w myśl art. 37 §1 kpa zażalenie do organu wyższej instancji w tym samym dniu, w którym wnieśli skargę do sądu – to jest osobiście 6 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że przeprowadzone czynności i zebrany w ich toku materiał dowodowy nie dały podstawy do uznania, że doszło do samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w K. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu. Organ nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie w rozumieniu art. 35 i 36 kpa i nie pozostawał w stanie przewlekłości, bowiem podjął dwukrotnie czynności kontrolne. Jednocześnie zauważono, że skierowanie skargi do sądu i zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w tym samym dniu nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. dlatego skarga wniesiona jest przedwcześnie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności i przewlekłości postępowania przed organem. Jak wynika z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec treści tych przywołanych przepisów – koniecznym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uprzednie wniesienie przez skarżących do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący wnieśli takie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz nastąpiło to w tej samej dacie, w której wnieśli do Sądu skargę na przewlekłość postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego – 6 lipca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia stronom postępowania administracyjnego zaskarżenie do organu wyższego stopnia bezczynności organu administracji publicznej i przewlekłości postępowania (art. 37). Stosownie do art. 37 § 2 Kpa organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należało ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na przewlekłość postępowania organu - do organu wyższego stopnia. W tym kontekście istotny jest czas, jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro zażalenie do organu wyższego stopnia i skarga do sądu administracyjnego wpłynęły w tej samej dacie, to organ nie zdążył nawet przekazać pisma do organu nadrzędnego tj. właściwego do załatwienia zażalenia. Skierowanie zażalenia na przewlekłość w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął i szczegółowo wyjaśnił ten problem prawny Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 17 maja 2012 r sygn.. akt I OSK 914/12. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopuszczenie możliwości złożenia skargi i zażalenia w tym samym dniu czyniło by przepis art. 37 Kpa zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 Kpa wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności zażalenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Z tych względów w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że skoro do dnia wniesienia skargi nie upłynął miesięczny termin z art. 35 § 3 k.p.a. to skarżący nie wyczerpali środka zaskarżenia zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 § 1 P.p.s.a. Do przyjęcia skuteczności wniesienia skargi na przewlekłość konieczne jest nie samo wniesienie przed jej złożeniem zażalenia z art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia, lecz także potrzebny jest upływ terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a., w którym ten ostatni organ ma czas na zajęcie stanowiska w sprawie bądź też rozstrzygnięcie tego organu wydane przed upływem wskazanego terminu. Stanowisko takie przedstawione zostało w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że dla wypełnienia warunku wyczerpania środków zaskarżenia bezwzględnie konieczne jest uprzednie rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. Niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż skarga złożona do sądu administracyjnego zostaje oceniona, jako niedopuszczalna, co z kolei skutkuje jej odrzuceniem. (postanowienie NSA z 13 maja 2009 r II GSK 947/08, postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004 r, I SA 2813/03, postanowienie NSA z 14 lutego 2006 r I FSK 588/05, postanowienie WSA w Łodzi z 31 marca 2009 III SA/Łd 94/09, wyrok WSA w Łodzi z 13 lutego 2009, II SA/Łd 857/08, postanowienie NSA z 7 grudnia 2011, II FSK 2595/11, cyt. za Komentarzem do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK , Warszawa 2013 r , teza 4 i 14 do art. 52, str. 310 i 313). Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak sentencji postanowienia na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.).