II SAB/Kr 140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 21 października 2014 r. II. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A.K. kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1, 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz nierozstrzygniecie sprawy. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi tj. wniesienie zażalenia na bezczynność Wojewody, które zostało uznane za nieuzasadnione postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 maja 2015 r. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania w związku z wygaśnięciem ograniczonego prawa rzeczowego. Pismem z dnia 21 października 2014 r. w oparciu o art. 18 ust. 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Strona zwróciła się o wypłacenie odszkodowania w związku z wygaśnięciem na skutek wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - obwodnicy [...]- Etap I, Zadanie I - w ramach przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowościach G. i B., utrzymanej następnie w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 17 maja 2013 r. (znak [...]), przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego - dożywotniej służebności zamieszkiwania w budynku posadowionym na nieruchomości składającej się z działki nr [...] obj. kw nr [...]. W odpowiedzi na ten wniosek, w piśmie z dnia 3 grudnia 2014 r. z Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości w K. stwierdzono, iż Wydział "nie może pozytywnie ustosunkować się do wniosku". Skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja rozstrzygająca kwestię przyznania Skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia przysługującego Skarżącej ograniczonego prawa rzeczowego nie została wydana, a ponadto, że Skarżąca nigdy nie była stroną postępowania w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Nie może być równoznaczne z uznaniem A. K. za stronę samo przesłanie jej decyzji z dnia 27 listopada 2013 r. pocztą, skoro - jak wyżej wspomniano - decyzja ta nie zawiera istotnych elementów, które wskazywałyby, że jest to decyzja dotycząca praw lub obowiązków A. K.. Pismo Wojewody z dnia 3 grudnia 2014 r. potraktowane zostało przez Stronę jako decyzja odmowna na złożony wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w związku z wygaśnięciem przysługującego ograniczonego prawa rzeczowego. Odwołanie Skarżącej zostało jednak uznane za niedopuszczalne postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 marca 2015 r., z uwagi na fakt, że pismo Wojewody z dnia 3 grudnia 2014 r. nie było w ocenie Ministra decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącej powoływanie się w ww. piśmie na zapadłą już w sprawie [...] decyzję ostateczną jest całkowicie błędne. Skoro A. K. nie była stroną postępowania [...], nie była uprawniona do wnoszenia odwołań i nie miała w tym także żadnego interesu, gdyż decyzją tą nie przyznano jej odszkodowania, ani jego nie odmówiono. Co więcej, Strona nie kwestionuje treści wskazanej decyzji z dnia 27 listopada 2013 r., skoro nie dotyczy ona jej samej. Strona zainteresowana jest jedynie rozstrzygnięciem kwestii przysługującego jej odszkodowania, jako osobnej sprawy administracyjnej, czego domagała się we wniosku z dnia 21 października 2014 r. Na zasadzie art. 61 i 61a k.p.a. Wojewoda miał obowiązek wszcząć osobne postępowanie dotyczące uprawnienia A. K.. Zobowiązanie do wydania decyzji w sprawie A. K. wynika wprost z art. 12 ust. 4a i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Pismo z dnia 3 grudnia 2014 r., jest dowodem na to, że postępowanie nie zostało wszczęte a w związku z tym Wojewoda dnia wniesienia niniejszej skargi pozostaje w stanie bezczynności albowiem w prawnie ustalonym terminie Organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie mimo istnienia ustawowego obowiązku. Skoro zatem ani decyzji z dnia 27 listopada 2013 r. ani pisma z dnia 3 grudnia 2014 r. nie można uznać za decyzje odnoszące się do Skarżącej to zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. mówiącym, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, zasadny jest wniosek, że pismo A. K. z dnia 21 października 2014 r., skierowane do Wojewody w przedmiocie żądania wypłaty odszkodowania powinno mieć konsekwencje w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem decyzji lub umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że skarga nie jest zasadna. Opisując przebieg postępowania wskazał, że na wniosek Zarządu Województwa dnia 25 stycznia 2012 r. Wojewoda w dniu 15 czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa obwodnicy [...] - Etap I, Zadanie 1 -w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach G. i B., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 17 maja 2013 r. znak [...]. Na podstawie tej decyzji Wojewoda wszczął procedurę ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. Ustalenie odszkodowania, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014. poz. 518 ze zm.), następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy określającej wartość nieruchomości. Wobec powyższego organ wszczął postępowanie administracyjne oraz zlecił wykonanie operatów szacunkowych. Po sporządzeniu operatów oraz ustosunkowaniu się ich autorek do uwag wniesionych przez strony postępowania Wojewoda decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako dz. [...] obr. [...], w wysokości 845 298 zł i przyznaniu odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości tj. B. S.. Zgodnie z art. 18 ust. 1a. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości który stanowi: jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. W dziale III księgi wieczystej [...] Sądu Rejonowego w M. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. wpisane było ograniczone prawo rzeczowe: dożywotnia, bezpłatna służebność mieszkania w domu znajdującym się na tej nieruchomości według jednorazowego wyboru uprawnionych na rzecz S. K. s. W. i Z. oraz A. K. c. J. i M.. Po zbadaniu akt sprawy organ zauważył, iż ze względu na wiek A. K. odszkodowanie za przedmiotową służebność nie przysługuje. Wobec powyższego Wojewoda nie mógł orzec o przyznaniu odszkodowania na rzecz A. K. o czyni w decyzji z dnia 27 listopada 2013 r. znak: [...] poinformował, wyjaśniając, iż: z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż pan S. K. zmarł, natomiast zgodnie z opinią biegłych, ze względu na wiek A. K. służebność nie podlega wycenie. Wobec niewniesienia odwołania w ustawowo przewidzianym terminie przez strony postępowania, w tym przez A. K., ww. decyzja Wojewody z dnia 27 listopada 2013 r. stała się ostateczna w dniu 17 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 21 października 2014 r. A. K. złożyła wniosek do tut. organu o wypłacenie odszkodowania w związku z wygaśnięciem na skutek wydania przez Wojewody decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji przysługującej jej służebności. Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. organ wyjaśnił, iż sprawa administracyjna dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako dz. [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] zakończyła się ostateczną decyzją Wojewody z 27 listopada 2013 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. A. K. wniosła odwołanie od ww. pisma zarzucając naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 28 k.p.a., naruszenie art. 61 i 61a k.p.a. i n. oraz naruszenie art., 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postanowieniem z dnia 11 marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził niedopuszczalność odwołania, argumentując, iż pisma tut. organu z 3 grudnia 2014 r. nie można traktować jako decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju przekazał do Wojewody zażalenie A. K. na bezczynność Wojewody celem ustosunkowania się do tego pisma. Pismem z dnia 14 maja 2015 r. Wojewoda przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju akta sprawy wraz z odpowiedzią na zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 maja 2015 r. Minister Infrastruktury uznał zażalenie za nieuzasadnione argumentując, iż Wojewoda podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia materiału dowodowego, a na koniec decyzją z dnia 27 listopada 2013r., znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. S. w wysokości 845.298,00 zł za nieruchomość przejętą na rzecz Województwa [...], położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,4483 ha oraz wyjaśnił podstawy nieustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania na rzecz A. K.. Przedstawiając powyższe wyjaśnienia, Wojewoda nie zgodził się z zarzutem dotyczącym bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, które to postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia z dnia 27 listopada 2013r., znak: [...]. Ze swej strony organ dołożył wszelkich starań, aby prowadzone postępowanie, a co za tym idzie wypłata odszkodowania, zostało zakończone jak najszybciej jak również dokładnie rozpatrzył sprawę, w tym wyjaśnił podstawy nieustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania na rzecz A. K.. Z informacji przekazanych przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju wynika, że dokumentacja sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec powyższego Wojewoda dołożył wszelkich starań w celu odtworzenia akt sprawy. Na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. skarżąca sprecyzowała, że skarży bezczynność Wojewody i domaga się m. in. stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, co jest formalnym warunkiem wniesienia skargi wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Złożyła bowiem do Ministra Infrastruktury zażalenie na bezczynność Wojewody. Wobec spełnienia tego i innych warunków formalnych, skargę należało rozpoznać merytorycznie. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). W niniejszej sprawie należy zauważyć, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody z dnia 27 listopada 2013r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. S. w wysokości 845.298,00 zł za nieruchomość przejętą na rzecz Województwa, położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,4483 ha. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji wyjaśnił, że nie ustalono odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego - służebności mieszkania na rzecz A. K. z uwagi na jej wiek, a decyzja ta została A. K. doręczona. Z akt sprawy wynika także, że doręczane były skarżącej wszystkie pisma w toku całego postępowania. Przedmiotem niniejszej skargi nie jest jednak postępowanie zakończone tą decyzją (jak przyjmuje Wojewoda w odpowiedzi na skargę), lecz postępowanie zainicjowane wnioskiem A. K. z dnia 21 października 2014 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję po stronie skarżącej, która z jednej strony skarży bezczynność Wojewody w związku z nierozstrzygnięciem tak zainicjowanej sprawy decyzją administracyjną, a z drugiej - wnosi odwołanie od pisma Wojewody z dnia 3 grudnia 2014 r. uznając je za decyzję o odmowie przyznania A. K. odszkodowania. Jednakże w chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym ostateczne postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 marca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. K. z uwagi na fakt, że pismo Wojewody z dnia 3 grudnia 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Sądowi z urzędu wiadomo, że A. K. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże sprawa nie została jeszcze rozpoznania do dnia wydania wyroku w sprawie niniejszej (sygn. akt IV SA/Wa 1515/15). Z uwagi na treść postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju Sąd rozpoznał skargę na bezczynność przyjmując –zgodnie z ostatecznym postanowieniem Ministra - że pismo Wojewody z dnia 3 grudnia 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Rozpoznając sprawę trzeba przede wszystkim przypomnieć zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji. W takim postępowaniu wolno jedynie badać, czy (i ewentualnie w jakich terminach) istniał stan bezczynności organu administracji. O ile Sąd w razie stwierdzenia bezczynności zobowiązuje organ do wydania w określonym terminu aktu, o tyle nie może przesądzić treści tego aktu. Innymi słowy Sąd nie może przesądzić o zasadności wniosku. W niniejszej sprawie poza zakresem kognicji pozostaje ocena, czy wniosek skarżącej o odszkodowanie jest zasadny oraz czy decyzja Wojewody z dnia 27 listopada 2013 r., znak: [...] rozstrzygała sprawę przyznania A. K. odszkodowania za przysługującą jej służebność. W ocenie Sądu jednak pismo skarżącej z dnia 21 października 2014 r. zawierające wniosek o wypłacenie odszkodowania w związku z wygaśnięciem na skutek wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności mieszkania stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wnioskowi takiemu należało nadać bieg i wszcząć postępowanie administracyjne, bądź też - jeżeli organ administracji stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania - wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a. W obu sytuacjach skarżąca miałaby możliwość kwestionowania wydanych rozstrzygnięć do organu wyższej instancji, a w dalszej kolejności mogłaby również domagać się weryfikacji stanowiska organów administracji przez sąd administracyjny. Tymczasem Wojewoda udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej "zwykłym" pismem, nieposiadającym cech zaskarżalnego aktu administracyjnego. W ten właśnie sposób doszło do bezczynność Wojewody w rozpoznaniu sprawy z wniosku A. K. z dnia 21 października 2014 r. Skoro Wojewoda zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, to należało zobowiązać go do wydania aktu lub dokonania czynności w tym zakresie, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Z uwagi na brak konieczności dokonywania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że wystarczającym terminem dla organu administracji publicznej będzie 14 dni. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny wzięto pod uwagę, że Wojewoda przedstawił swoje stanowisko w sprawie wniosku skarżącej w piśmie z 3 grudnia 2014 r., a zatem nie było tak, że organ nie zareagował na wniosek skarżącej w ogóle. Później akta sprawy zostały przekazane Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w związku z wniesieniem odwołania od tego pisma. Skarżąca kwestionowała do organu wyższej instancji, a następnie do WSA w Warszawie "decyzję" z 3 grudnia 2014 r., zatem Wojewoda aż do wpłynięcia zażalenia na bezczynność nie miał podstaw do przyjęcia, że zdaniem strony pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Ponadto zarówno Wojewoda, jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju w postanowieniu z dnia 27 maja 2015 r. przyjęli, że sprawa odszkodowania dla A. K. została już zakończona decyzją Wojewody z dnia 27 listopada 2013 r., znak: [...]. Nie przesądzając o tym, czy takie stanowisko jest prawidłowe, czy błędne, należy zauważyć, że udzielono odpowiedzi na wniosek z 21 października 2014 r., pomimo, iż odpowiedź ta nie miała prawidłowej formy procesowej. Wskazać należy, że rozpatrywana sprawa nie jest typową bezczynnością organu, charakteryzująca się lekceważeniem przez organ terminów wskazanych w Kpa dla załatwienia sprawy administracyjnej. Brak działania organu wynika w ocenie Sądu raczej z wątpliwości organu w zakresie interpretacji przepisów prawa w kontekście faktu, że za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie zostało już ostateczną decyzja administracyjną orzeczone, a orzeczenie to zostało A. K. doręczone, lecz nie skorzystała ona z uprawnienia do wniesienia odwołania. Z powołanych wyżej względów Sąd przyjął ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.