II SAB/Kr 145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K.-R. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Skarżąca M.K.-R. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - przesłanego do Urzędu Miasta Krakowa, Wydziału Skarbu Miasta, drogą elektroniczną (e-mailem), dotyczącego sprawy wykupienia przez Gminę Miejską Kraków nieruchomości obejmującej teren Lasu Borkowskiego, tj. działek o numerach ewidencyjnych: 1/82, 1/95, 229/9, objętych księgą wieczystą [...] oraz 1/136, 1/138, 1/99, objętych księgą wieczystą o numerze [...] o łącznej powierzchni 14,9468 ha, prowadzonej w Urzędzie Miasta Krakowa, Wydziale Skarbu Miasta, do sygnatury akt GS-07.6822.1.136.2011.AK - w zakresie: 1)przesłania wnioskodawczyni operatu szacunkowego sporządzonego dla ww. nieruchomości przez rzeczoznawcę wyłonionego przez Gminę w trybie przetargu (punkt 1 wniosku, zdanie drugie); 2)przesłania wnioskodawczyni kopii lub skanu pisma Gminy Miejskiej Kraków skierowanego do rzeczoznawcy, zawierającego uwagi lub/i zastrzeżenia do wyceny nieruchomości (punkt 2 wniosku, zdanie drugie); 3)udzielenia odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 3 wniosku, tj.: "Czy rzeczoznawca ustosunkował się do uwag lub/i zastrzeżeń organu do wyceny nieruchomości? Jeśli tak, proszę o przesłanie mi e-mailem kopii (skanu) pisma rzeczoznawcy z odpowiedzią na uwagi lub/i zastrzeżenia Gminy do wyceny nieruchomości oraz kopii (skanu) uzupełnionego/ poprawionego/ zmienionego operatu szacunkowego dla nieruchomości." Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.p) - poprzez bezzasadne przyjęcie, jakoby operat szacunkowy sporządzony dla nieruchomości przez rzeczoznawcę wyłonionego przez Gminę w trybie przetargu nie podlegał udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., 2. art. 6 ust. 4 lit. c u.d.i.p. - poprzez bezzasadne przyjęcie, jakoby dokumenty wskazane w punktach 1, 2 i 3 wniosku miały charakter dokumentów wewnętrznych, 3. art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności; 4. art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do informacji publicznej - poprzez naruszenie tego prawa wskutek nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku uwzględniającego niniejszą skargę; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 4 P.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca podała, że w dniu 12 czerwca 2018 r. za pośrednictwem wiadomości e-mail, działając w imieniu M.R.-G. , S.Z. i W.Z. - jako ich pełnomocnik w sprawie o wykupienie nieruchomości, tj. działek o numerach ewidencyjnych: 1/82, 1/95, 229/9, objętych księgą wieczystą [...] oraz 1/136, 1/138, 1/99, objętych księgą wieczystą o numerze [...], o łącznej powierzchni 14,9468 ha, zwanych dalej łącznie "Nieruchomościami', prowadzonej w Urzędzie Miasta Krakowa, Wydziale Skarbu Miasta, do sygnatury akt: [...], a także na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, złożyła do organu wniosek o udzielenie informacji w następującym zakresie: "1. Czy podmiot, któremu została zlecona przez Gminę Miejską Kraków (dalej: "Organ" lub "Gmina") wycena Nieruchomości (dalej: "Rzeczoznawca") złożył już w tut. Urzędzie operat szacunkowy sporządzony dla Nieruchomości? Jeśli tak, proszę o przesłanie mi jego kopii (skanu) e-mailem. 2. Czy Organ zgłosił Rzeczoznawcy jakieś uwagi lub/i zastrzeżenia do wyceny Nieruchomości? Jeśli tak, proszę o przesłanie mi e-mailem kopii (skanu) pisma Organu do Rzeczoznawcy z uwagami lub/i zastrzeżeniami do wyceny Nieruchomości. 3. Czy Rzeczoznawca ustosunkował się do uwag lub/i zastrzeżeń Organu do wyceny Nieruchomości? Jeśli tak, proszę o przesłanie mi e-mailem kopii (skanu) pisma Rzeczoznawcy z odpowiedzią na uwagi lub/i zastrzeżenia Gminy do wyceny Nieruchomości oraz kopii (skanu) uzupełnionego/poprawionego/zmienionego operatu szacunkowego dla Nieruchomości." We wniosku wniesiono o przesłanie ww. dokumentów drogą elektroniczną (e- mailem), a gdyby okazało się to utrudnione z uwagi na ich rozmiar - listem poleconym. W dniu 20 czerwca 2018 roku za pośrednictwem wiadomości e-mail skarżąca otrzymała skan odpowiedzi Organu na Wniosek (pismo to w oryginale zostało następnie doręczone również listem poleconym). W piśmie tym Organ udzielił skarżącej informacji tylko w nieznacznym zakresie wskazanym we Wniosku, tj. przyznał, że do Wydziału Skarbu Miasta został złożony przez Rzeczoznawcę operat szacunkowy sporządzony dla Nieruchomości. Organ udzielił zatem odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 1 zdanie 1 Wniosku. Organ wskazał nadto, że w jego ocenie operat szacunkowy sporządzony dla Nieruchomości przez Rzeczoznawcę obarczony był wadami i błędami. Organ nie udzielił jednak precyzyjnej odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 3 Wniosku. Organ odmówił również udostępnienia dokumentów wskazanych we Wniosku, tj. operatu szacunkowego sporządzonego dla Nieruchomości przez Rzeczoznawcę, pisma Gminy do Rzeczoznawcy w sprawie rzekomych wad i błędów tego operatu, ani odpowiedzi Rzeczoznawcy na to pismo z ewentualnym poprawionym/zmienionym czy uzupełnionym operatem szacunkowym. W tym zakresie zatem Organ odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej. Jako uzasadnienie swojego stanowiska Organ wskazał, że informacje, o które poprosiła skarżąca we Wniosku (a których Organ nie udostępnił - a więc w zakresie wskazanym w petitum skargi), "nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt, iż stanowią one jedynie materiały wewnętrzne." Odpowiedź Organu udzielona w piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r. była w ocenie skarżącej decyzją o odmowie udzielenia informacji publicznych objętych zakresem Wniosku. Dlatego też w dniu 4 lipca 2018 r. za pośrednictwem Organu skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO"). Postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 roku SKO stwierdziło jednak niedopuszczalność wniesionego odwołania. Uznało bowiem, że w sensie formalnym Organ I instancji nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Skoro więc w obrocie prawnym brak jest aktu administracyjnego, nie ma możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Skoro więc odpowiedź Organu z dnia 20 czerwca 2018 r. nie jest decyzją o odmowie udostępniania informacji publicznej na Wniosek skarżącej, to zaistniałą sytuację należy ocenić w ten sposób, że pomimo bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Organ nie udostępnił skarżącej informacji publicznej żądanej we Wniosku. Organ nie wydał również decyzji odmownej, ani nie powiadomił skarżącej pisemnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z Wnioskiem. Organ nie wskazał również, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Zdaniem skarżącej operat szacunkowy jest informacją publiczną, co uzasadniono w skardze, podając też, co – w ocenie skarżącej – oznacza sformułowanie "dokumenty wewnętrzne". Zdaniem skarżącej organ pozostawał więc w bezczynności, a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała ponadto, że Prezydent Miasta Krakowa prowadzi ze współwłaścicielami Nieruchomości negocjacje dotyczące wykupu Lasu Borkowskiego, podtrzymując już od ponad półtora roku wolę jego nabycia. Współwłaściciele zakwestionowali sporządzoną pierwotnie na zlecenie Organu wycenę Nieruchomości, poddając ją pod ocenę Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W opinii z dnia 18 listopada 2017 roku Komisja Arbitrażowa stwierdziła, że wycena Nieruchomości sporządzona na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków jest wadliwa. Wobec powyższego Prezydent MK ponownie zlecił wykonanie wyceny Nieruchomości utrzymując, że jest nadal zainteresowany wykupieniem jej od współwłaścicieli. Po wykonaniu operatu Organ nie udostępnił go jednak współwłaścicielom Nieruchomości. Nie udzielił również żadnych informacji odnośnie tego, jaka wartość Nieruchomości została wskazana w operacie. Organ twierdzi, że operat jest dotknięty błędami i wadami, ale w swym piśmie z dnia 9 lipca 2018 roku (stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 27 czerwca 2018 roku) sam przyznaje, że nie poddał go pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z lokalnej prasy właściciele powzięli informację, że rzeczoznawca określił w operacie wartość Nieruchomości na poziomie jeszcze wyższym, niż cena zaproponowana przez właścicieli. Można więc przypuszczać, że rzeczywistym powodem odmowy udostępnienia wskazanych we Wniosku dokumentów, a w szczególności operatu jest to, że z wyceny Nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę organ jest po prostu niezadowolony. Te okoliczności wskazują jednocześnie, że Organ nie ma zamiaru w ogóle udostępnić dokumentów wskazanych we Wniosku, a w szczególności operatu. Taka postawa Organu jest przejawem zupełnej ignorancji prawa. Uzasadniony jest więc wniosek, że bezczynność Prezydenta MK w tych okolicznościach wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie brak było konieczności wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca, działając jako pełnomocnik M.R.-G. , S.Z. i W.Z. w dniu 12 czerwca 2018 r. złożyła - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej - wniosek w formie elektronicznej o udzielenie informacji. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. poinformowano skarżącą, że operaty szacunkowe sporządzone dla przedmiotowych nieruchomości zostały złożone do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu przez rzeczoznawcę majątkowego, ale z powodu wad i błędów, nie zostały przyjęte. Ponadto, jak wynika z umowy zawartej pomiędzy Gminą Miejską Kraków a rzeczoznawcą majątkowym, który został wyłoniony w wyniku udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą z dnia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, operat szacunkowy stanowi podstawę przedstawienia propozycji cenowej wówczas, gdy zostanie przyjęty przez zleceniodawcę na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego. Odpowiadając na pytanie zawarte w pkt 1 ww. wniosku poinformowano skarżącą, iż czynność taka nie nastąpiła, co jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że organ nie dysponuje operatami szacunkowymi sporządzonymi dla ww. nieruchomości. Odnosząc się natomiast do wniosku w pozostałym zakresie wyjaśniono, że informacje o udzielenie których wnosiła wnioskodawczyni nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na fakt, iż stanowią one jedynie materiały wewnętrzne. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa w tym zakresie, terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą jedynie wymianie uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem, dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, zatem nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przed informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowi pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). W doktrynie zauważa się, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59). Mając zatem na uwadze powyższe, pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. poinformowano skarżącą, iż nie jest możliwym udostępnienie dokumentacji w pozostałym zakresie, tj. wskazanym w pkt 2 i 3 wniosku, bowiem jako materiały wewnętrzne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o informacji publicznej (tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SAB/Wr 136/17). Wobec powyższego brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, o czym poinformowano skarżącą. Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie "Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 czerwca 2018 r. odmawiającej udzielenia informacji publicznej, znak [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 16 lipca 2018r., sygn. [..] stwierdziło niedopuszczalność odwołania podnosząc, iż z punktu widzenia regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie można uznać, iż jest decyzją pismo, którym informuje się wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia informacji. Zatem, zdaniem organu, zarzuty podniesione w skardze z dnia 16 sierpnia 2018r. nie znajdują uzasadnienia. Niezależnie od powyższego przedmiotowa skarga winna ulec odrzuceniu z uwagi na naruszenie przez skarżącą przepisów art. 50 § 1 w zw. z art. 34 P.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1.); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2.); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3.). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez M.K.-R. , jest bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie wymagała wyczerpania środków zaskarżenia. Dlatego też należy uznać, że skarga jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) dalej "u.d.i.p.". Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Prezydenta Miasta Krakowa, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji publicznej. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512). Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), winien alternatywnie: - udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14). Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny, czy wnioskowane przez skarżącą informacje posiadały walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlegały one udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. w pełnym zakresie, jak również do sposobu postępowania organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji, a w konsekwencji konieczności ustalenia, czy Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Co istotne, dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona powstała i czy była ona zawiniona. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013r. (sygn. akt P 25/12, publ. OTK 122/8/A/2013) pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu również, a może nawet przede wszystkim, w oparciu o art. 61 Konstytucji RP. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Od tego typu dokumentów Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku odróżnił treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie będą, w świetle powyższego stanowiska, stanowić informacji publicznej. W związku z tym o zakwalifikowaniu do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel w jakim zostają one sporządzone. Ogólna definicja informacji o sprawach publicznych została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p. wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Ponadto z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W związku z tym w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Skoro zaś przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, to oceny tej należy dokonywać indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy. Należy mieć także na uwadze dyrektywę interpretacyjną wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01; OTK-A 2002/5/59), w którym stwierdzono, że prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe precyzujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom. IV Warszawa 2005, art. 61, s.5). Z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) - określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji w dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt II SAB/Ol 1/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Należy bowiem stwierdzić, że procesowi podejmowania decyzji rozumianemu szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p. nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa" (por. wyr.TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 publ OTK-A 2006/3/30; Dz.U. z 2006/49/353.) Co prawda u.d.i.p. nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym – "ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych", czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego (por. Marlena Sakowska- Baryła, Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych, Wrocław 2014,s. 62-63). Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu urzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają np. procesy decyzyjne. Tytułem przykładu, ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji (por. M. Bernaczyk. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Warszawa 2009, s. 90). Zatem nie wszystkie informacje wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji będą miały charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek dotyczył dokumentacji (operatu szacunkowego, uwag Gminy do wyceny, odpowiedzi rzeczoznawcy na uwagi Gminy) wytworzonej w związku z negocjacjami, prowadzonymi przez Prezydenta Miasta Krakowa z właścicielami terenu, dotyczącymi wykupu przez Miasto Kraków tzw. Lasu Borkowskiego. Jak podała skarżąca w skardze "Prezydent Miasta Krakowa podtrzymuje już od ponad półtora roku wolę jego nabycia. Współwłaściciele zakwestionowali sporządzoną pierwotnie na zlecenie Organu wycenę Nieruchomości, poddając ją pod ocenę Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W opinii z dnia 18 listopada 2017 roku Komisja Arbitrażowa stwierdziła, że wycena Nieruchomości sporządzona na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków jest wadliwa.". W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek z 12 czerwca 2018 r., pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. organ poinformował skarżącą, że operaty szacunkowe sporządzone dla przedmiotowych nieruchomości zostały złożone do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu przez rzeczoznawcę majątkowego, ale - z powodu wad i błędów - nie zostały przyjęte. Ponadto, jak wynika z umowy zawartej pomiędzy Gminą Miejską Kraków, a rzeczoznawcą majątkowym, który został wyłoniony w wyniku udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, operat szacunkowy stanowi podstawę przedstawienia propozycji cenowej wówczas, gdy zostanie przyjęty przez zleceniodawcę (w tym przypadku Gminę) na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego. Odpowiadając na pytanie zawarte w pkt 1 ww. wniosku - poinformowano zatem skarżącą, iż czynność taka (sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego) nie nastąpiła, co jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że organ nie dysponuje operatami szacunkowymi sporządzonymi dla nieruchomości opisanych we wniosku z 12 czerwca 2018 r.. W ocenie Sądu takie stanowisko organu w zakresie pkt 1 wniosku z 12 czerwca 2018 r. - jest uzasadnione i wystarczające. Wyjaśniono bowiem wnioskodawczyni w piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r., że operaty wpłynęły, lecz nie zostały przyjęte, zatem w tym zakresie organ nie dysponuje żądanymi operatami szacunkowymi. Ponadto należy zaakcentować, że jak wynika z akt, cena wskazana w operatach nie miała charakteru wiążącego dla organu, jej ustalenie służyło rozważeniu przez organ propozycji ceny zakupu nieruchomości od właścicieli Lasu Borkowskiego; w przedmiotowym przypadku operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy stanowi zatem jedynie materiał pomocniczy dla ustalenia przez organ propozycji ceny zakupu gruntu. Stwierdzić bowiem należy, że organ nie prowadził żadnego postępowania regulowanego przepisami prawa i w związku z tym nie podejmował żadnych rozstrzygnięć w rozumieniu przepisów prawa. Sąd stoi zatem na stanowisku, że – jakkolwiek co do zasady operat szacunkowy należy uznać za informację publiczną, ale jedynie wtedy, gdy konkretny operat jest podstawą wykonywania przez organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wydania decyzji, czy złożenia konkretnej propozycji cenowej w ramach negocjacji organu z potencjalną stroną umowy np. sprzedaży). Nie każdy zatem operat szacunkowy stanowi informację publiczną. W niniejszym przypadku operat sporządzony na zlecenie organu, na użytek wewnętrzny organu i mający walor informacji pomocniczej (rozeznanie potencjalnej wartości nieruchomości), a nie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, czy sformalizowanych negocjacji, nie ma waloru informacji publicznej, póki nie stanowi podstawy zaoferowania ceny zakupu gruntu od właścicieli Lasu Borkowskiego. Żądany operat nie stanowi części akt konkretnej sprawy prowadzonej przez pytany organ. Nie stał się więc dokumentem o charakterze informacji publicznej. Uwagi organu wskazujące na to, że sporządzone operaty szacunkowe z powodu wad i błędów nie zostały przyjęte przez zleceniodawcę, a zwrócone rzeczoznawcy prowadzą do wniosku, że operaty w żaden sposób nie zostały wykorzystane w działalności organu związanej z realizowaniem działań publicznych. W przedmiotowej sprawie wytworzenie operatu szacunkowego stanowi element pewnego procesu myślowego, procesu rozważań, etap przyjęcia przyszłego stanowiska przez organ. W tym przypadku można powiedzieć, że operat to pewne stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Tym bardziej waloru informacji publicznej nie ma korespondencja organu z rzeczoznawcą majątkowym wytworzona w wyniku polemiki zleceniodawcy (Gminy) z rzeczoznawcą na temat treści takiego operatu. Zatem dokumenty, których udostępnienia żąda skarżąca w pkt 2 i 3 wniosku, mają charakter dokumentów wewnętrznych, obrazujących przebieg komunikacji między organem a rzeczoznawcą. Nie posiadają zatem waloru oficjalności w tym sensie, iż nie stanowią ostatecznego stanowiska organu w sprawie propozycji ceny zakupu gruntu. Tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1557/09, CBOSA), co organ uczynił w piśmie z 20 czerwca 2018 r., skierowanym do skarżącej. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62). Dokumenty wewnętrzne służą niewątpliwie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Sąd wskazuje, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie należy zauważyć, że w sytuacji gdy postępowanie dotyczące wykupu nieruchomości będzie prowadzone w ramach określonej procedury administracyjnej, to wówczas w toku postępowania administracyjnego akta postępowania administracyjnego i wynikające z nich informacje są udzielane stronie w trybie i na zasadach określonych w art. 9, art. 10 oraz art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast poza zakresem niniejszej sprawy są kwestie zasadności i poprawności gospodarowania majątkiem publicznym. Sąd administracyjny w ogóle nie jest uprawniony do orzekania w tym zakresie. Przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie, czy doszło do bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej i tylko w tym zakresie Sąd wydał orzeczenie, zgodnie ze swoją właściwością. W wyniku analizy akt sprawy oraz stanowiska stron niniejszego sporu sądowego Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa nie pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącej z 12 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.