II SAB/Kr 147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 14 lipca 2021 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. o udostępnienie informacji ile zgód na posiadanie konsol do gier wydał w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia rozstrzygnięcia wniosku. W odpowiedzi na powyższe organ poinformował, że nie prowadzi takich rejestrów. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w N. W. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 110 a § 2 Kodeksu karnego wykonawczego dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Ponieważ próśb o posiadanie w celi różnorakich prywatnych sprzętów osadzeni wnoszą całą masę, załatwiane są one bezpośrednio po zgłoszeniu i jako takie nie wymagają pisemnej odpowiedzi ani ewidencjonowania (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwienia wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych). Organ czyni jedynie na prośbie krótką adnotację czy załatwił ją pozytywnie czy negatywnie. Przepis art. 11 ust. 1 rozporządzenia nie dotyczy próśb załatwianych bezpośrednio po zgłoszeniu, o których mowa powyżej, ale próśb, skarg i wniosków wpływających do jednostki tj. korespondencji "z zewnątrz". Dopuszczalny prawem brak ewidencji w zakresie zgód na posiadanie przez osadzonych prywatnego sprzętu komputerowego w tym konsol do gier, spowodował, że udzielenie skarżącemu żądanej informacji nie było możliwe, o czym został on powiadomiony w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. polegającą na nieudostępnieniu mu żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dokonując kontroli legalności działań organu w niniejszej sprawie Sąd uznał, że złożony przez skarżącego wniosek został załatwiony przez Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. zgodnie z wymogami u.d.i.p. Zgodnie z u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.), zwanej dalej u.s.w., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 523 ze zm.), zwanej dalej k.k.w., zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Art. 7 pkt 3 u.s.w. określa, że organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. W art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.s.w. przewiduje, że zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest to jeszcze wystarczające, albowiem do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności konieczne jest ustalenie, czy objęte żądaniem udostępnienia informacje mają charakter informacji publicznej, albowiem obowiązek udostępniania informacji przez wskazane w u.d.i.p. podmioty dotyczy wyłącznie informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12). Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18). W ocenie Sądu żądana informacja stanowi informację publiczną, a wniosek w przedmiocie jej udostępnienia został skierowany do organu, który jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, zatem organ ten winien udzielić takiej informacji o ile jest w jej posiadaniu. W kontrolowanej sprawie, w wymaganym terminie organ udzielił informacji, że nie posiada żądanej informacji, a w odpowiedzi na skargę dodatkowo przedstawił argumenty, z których wynika, dlaczego informacją tą nie dysponuje. W ocenie Sądu, argumentacja skarżonego organu jest rzeczowa, wiarygodna i przekonująca. Z treści udzielonej skarżącemu przez Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. odpowiedzi jednoznacznie wynika, że organ nie dysponuje żądaną przez niego informacją. Treść odpowiedzi w sposób pośredni zawiera uzasadnienie tego faktu, którym jest brak rejestru zgód. Logicznym wnioskiem w takiej sytuacji jest to, że skoro organ nie prowadzi rejestru zgód na konsole do gier to w konsekwencji tego, nie dysponuje informacją ile takich zgód udzielił i to jeszcze z podziałem na poszczególne miesiące. Brak też podstaw do zarzucenia organowi, że naruszył przepisy u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Taka decyzja byłaby bowiem wymagana jeśli organ odmawiałby udzielenia informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. W przedmiotowym wypadku taka sytuacja tj. odmowa udostępnienia informacji publicznej nie miał miejsca i w związku z tym wystarczającym było poinformowanie wnioskodawcy o nie posiadaniu przez organ żądanej informacji. Z przywołanych w uzupełnieniu skargi przepisów rozporządzenia, nie da się też wyciągnąć wniosków, że organ posiada informację, której żąda skarżący. W tym zakresie z jednej strony wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych z dnia 13 sierpnia 2003 r. wynika, że obowiązek pisemnego zawiadamiania, o którym mowa w ust. 1, czyli obowiązek zawiadomienia pisemnie wnoszącego wniosek, skargę lub prośbę o sposobie ich załatwienia, nie dotyczy próśb i wniosków składanych osobiście w swojej sprawie przez osobę osadzoną w zakładzie karnym lub areszcie śledczym i załatwionych bezpośrednio po zgłoszeniu. Konsekwencją tego jest fakt, że w takiej sytuacji organ nie będzie posiadał ewidencji udzielonych zgód, a co za tym idzie nie będzie posiadał informacji ile takich zgód udzielono. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że na płaszczyźnie postępowania ze skargi o udostępnienie informacji publicznej, w którym organ zaprzecza aby posiadał żądaną informację, istotne jest nie to, czy organ stosuje właściwie przepisy, które obligują lub zwalniają go z ewidencjonowania pewnych informacji ale to, czy informację posiada, a jeśli podaje że jej nie posiada, to czy uzasadnienie tego stanowiska jest logiczne i przekonująco uzasadnione. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ przekonująco wykazał, że wnioskowanej informacji nie posiada, żądanie skargi należy ocenić za bezzasadne. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w którym organ zaprzecza aby żądaną informację posiadał, Sąd nie ocenia natomiast powinności organu, a jedynie ustala fakt, czy żądana informacja jest w posiadaniu organu, czy też nie jest. Z przedstawionej przez organ argumentacji wiarygodnie wynika, że organ żądaną informacją nie dysponuje, o czym poinformował w terminie wnioskodawcę. W takiej natomiast sytuacji brak jest podstaw aby stwierdzić bezczynność organu i zobowiązać go do udzielenia takiej nieistniejącej informacji. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.