II SAB/Kr 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Z. do rozpoznania wniosku J. S. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Wójt Gminy Z. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; V. zasądza od Wójta Gminy Z. na skarżącego J. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony) J. S. – dalej skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego A. Z., wniósł pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej oraz dostępu do Internetu zawartych w ramach działalności urzędu w 2016 i 2017 r., bądź też wykonywanych w tym okresie; rachunków bądź faktur wystawionych na podstawie tych umów w 2016 i 2017 r. wraz z pełną specyfikacją załączoną przez operatorów do każdej z faktur oraz zestawień połączeń za okres 2016 i 2017 roku dotyczących usług świadczonych na podstawie tych umów a będących w posiadaniu urzędu. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), wniósł o: - stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; - uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 ust. 4 p.p.s.a.); - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż złożył on za pomocą portalu ePUAP wniosek do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej w dniu 11 stycznia 2018 r. i w tym samym dniu otrzymał on urzędowe poświadczenie przedłożenia wniosku, z którego wynika data doręczenia wniosku organowi tj. 11 stycznia 2018 r. oraz wiadomość e-mail potwierdzającą złożenie wniosku. Jednak do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, w szczególności nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji, a także nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ potwierdził fakt otrzymania pisma z żądaniem udzielenia informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP, jednak zaprzeczył jakoby wniosek ten wpłynął w dniu 11 stycznia 2018 r.. Wskazał, że ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął w dniu 18 stycznia 2018 r. Organ podniósł, iż udzielił odpowiedzi wnioskodawcy w dniu 31 stycznia 2018 r., czyli w terminie 14 dni od dnia rejestracji wniosku (od 18 stycznia 2018 r.). W związku z powyższym zdaniem organu, odpowiedź została udzielona w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił skarżący we wniosku z dnia 11 stycznia 2018 r. Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. I OSK 7/17, CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12, Lex nr 1265660): " Z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Ponadto okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522). Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została udostępniona skarżącemu już po wniesieniu skargi do sądu. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi, bądź też wydania decyzji odmownej co do udostępnienia informacji publicznej nie powodowała jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Tym samym z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność do Sądu, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Z. do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. Niemniej jednak niezbędnym było stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 605/05, CBOSA). Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem z urzędowego poświadczenia przedłożenia wynika, iż wniosek został doręczony adresatowi w dniu 11 stycznia 2018 r., organ zaś udzielił odpowiedzi dopiero w dniu 31 stycznia 2018 r., czyli w dniu otrzymaniu skargi na bezczynność. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy tutaj wskazać, że będące w posiadaniu skarżącego urzędowe poświadczenie przedłożenia jest wystawiane automatycznie w momencie wpłynięcia dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego. Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu systemu ePUAP wniosku, obciąża więc organ, a nie wnioskodawcę. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą środków komunikacji elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych, jak też dostępność informacji publicznej w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji. Powyższe jest zbieżnie ze stanowiskiem judykatury, bowiem do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja środków komunikacji elektronicznej aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych za ich pośrednictwem podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (ZOB. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14, CBOSA). Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Opóźnienie w stosunku do ustawowego terminu jest niewielkie. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą organu. Sąd uwzględnił fakt, że organ, nie kwestionując swojego obowiązku w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 31 stycznia 2018 r. tj. w dniu otrzymania skargi, rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie informacji bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzając przy tym w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzenie w pkt III, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oparte zostało na dyspozycji art. 149 § 1a ww. ustawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie w pkt IV wniosek skarżącego oddalił. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), opłata skarbowa w wysokości [...] zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącego w wysokości [...] zł, równoważnej minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).