II SAB/Kr 150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód-G. M. sprawy ze skargi M. Z. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w sprawie znak: [...] I. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.Z. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania w sprawie z jej wniosku znak [...] dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 29 lutego 2012 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia października 2011r. znak: [...] . W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t. z późn. zmianami, zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") zw. z art. 12 k.p.a. i art. 35 §1 k.p.a. oraz 104 §2 k.p.a. poprzez: ← prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny; ← podejmowanie czynności nieprzyczyniających się do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty; ← każdorazowe powielanie przez Prezydenta Miasta K. uprzedniej swej decyzji (tak co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia) dokonywane zawsze wtedy, gdy organ II instancji uchyli i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. na skutek uwzględnienia odwołania skarżącej; a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. albowiem Prezydent Miasta K. powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, zaś sposób procedowania organu oraz treść rozstrzygnięć w zaskarżonym postępowaniu naruszyły powyższą zasadę. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła: ← o stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie znak [...] prowadzonej przez Prezydenta Miasta K, ← o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ← na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie Prezydentowi Miasta K. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, ← o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 29 lutego 2012 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dla działek [...] ,[...] położonych w obr.[...] . Skarżąca - właścicielka działki sąsiadującej z terenem inwestycji wnioskiem o wznowienie postępowania z 18 marca 2013 r. zainicjowała postępowanie znak [...] Prezydent Miasta K. postanowieniem z 27 sierpnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania. Na postanowienie skarżąca złożyła zażalenie i wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r. Prezydent Miasta K. wznowił przedmiotowe postępowanie, a decyzją z dnia 21 marca 2014 r. umorzył postępowanie. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z dnia 15 maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Następnie Prezydent Miasta K. w dniu 28 lipca 2014 r. wydał decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z dnia 24 października 2014r. (znak [...] ) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta K. w dniu 22 grudnia 2014 r. wydał kolejną decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 29 lutego 2012r. Wskutek rozpoznania odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2015r. (znak [...] ) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. . W dniu 28 maja 2015 r. Prezydent Miasta K. ponownie umorzył wznowione postępowanie, a decyzja ta po raz kolejny została zaskarżona przez skarżącą w drodze odwołania. W dacie składania skargi odwołanie nie było jeszcze rozpoznane, a sprawa skarżącej była przedmiotem piątego toku instancji w ciągu ponad dwóch lat trwania tożsamych podmiotowo i rzeczowo postępowań. Skarżąca wniosła zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. , wyczerpując tym samym zakres środków zaskarżenia służących jej w postępowaniu przed organami administracji. Skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Stan postępowania, w którym przez okres ponad 28 miesięcy skarżąca nie może uzyskać ostatecznego i odpowiadającego prawu władczego rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach nie odpowiada zasadzie szybkości postępowania administracyjnego. Organ I instancji poprzez powielanie treści swych decyzji nie zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego ani nie przyczynia się do dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy. W konsekwencji utrzymuje się stan przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie jej oddalenie z racji jej bezzasadności. W uzasadnieniu pisma opisano dotychczasowy przebieg postępowania, potwierdzając fakty wskazane w skardze przez M.Z. . Wskazano, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni skarga do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania nie została poprzedzona zażaleniem do Wojewody a zatem skarga powinna zostać odrzucona przez Sąd. Wprawdzie wnioskodawczyni dwukrotnie składała zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (za pierwszym razem przed wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a za drugim razem po wydaniu przez organ I instancji drugiej decyzji umarzającej postępowanie wznowione), jednakże od czasu ostatniego zażalenia wydane zostały po dwie kolejne decyzje przez organy obu instancji. Bezpośrednio przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wnioskodawczyni nie złożyła zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody Dlatego też wniesiono o odrzucenie skargi. Jednakże gdyby Sąd uznał, że skarga nie podlega odrzuceniu to, zdaniem organu skarga wnioskodawczyni powinna zostać oddalona przez Sąd z racji jej bezzasadności. Zdaniem organu skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania została złożona w celu "wymuszenia" na organie I instancji rozstrzygnięcia korzystnego dla wnioskodawczyni, zwłaszcza w kontekście żądania stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w kontekście żądania wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie ma stanu przewlekłości. Postępowanie w administracyjnym toku instancji toczy się w organach obu instancji przez tak długi okres ze względu na okoliczność, że zdaniem organu I instancji w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony postępowania, (ponieważ jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu) postępowanie wznowione powinno zakończyć się decyzją umarzającą postępowanie, a poglądu tego nie podziela organ odwoławczy, który już trzykrotnie uchylił decyzje organu I instancji umarzające postępowanie wznowione. Zwrócono uwagę, że czas trwania postępowania odwoławczego to każdorazowo około dwa miesiące, przy czym treść uzasadnienia, w tym powoływane orzeczenia sądów administracyjnych są w znacznej mierze powtarzane w kolejnych decyzjach organu odwoławczego. Skarżąca ignoruje przy tym okoliczność, że organ I instancji nie jest związany oceną prawną (np. wskazaniami co do właściwego sposobu zakończenia postępowania wznowionego) na zasadzie analogicznej jak organy administracji są związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Prezydenta Miasta K. to organ odwoławczy, czyli Wojewoda przyczynia się do przedłużenia postępowania poprzez bezpodstawne stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy winien zgodnie z podstawową zasadą rządzącą postępowaniem odwoławczym pozostająca w ścisłym związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania orzec reformatoryjnie (zmienić orzeczenie organu I instancji poprzez rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uciekając się do stanowiącego wyjątek rozstrzygnięcia kasatoryjnego (uchylającego rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującego mu do ponownego rozpoznania - art. 138 § 2 k.p.a.), które w sytuacji samego tylko naruszenia przepisów postępowania (o ile w razie odmiennej interpretacji organu odwoławczego miało miejsce) nie znajduje oparcia w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2015 r. Prezydent Miasta K. wskazał, iż po przedstawieniu stanowiska w przedmiotowej sprawie, do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak: [...] stwierdzające "zasadność zarzutu o przewlekłości postępowania, nie stwierdzające bezczynności organu I instancji". Z treści pisma wynika, że do Wojewody wpłynęło zażalenie M.Z. z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r., znak: [...] Wobec powyższego w obecnym stanie faktycznym nie ma już podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłość postępowania, skoro okazało się, że została ona poprzedzona zażaleniem (zażalenie zostało opatrzone datą 30 czerwca 2015 r. a skarga została opatrzona datą 3 lipca 2015 r. Strona przeciwna podtrzymała jednak stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r., znak:[...] , że skarga M.Z. jest niezasadna i powinna zostać oddalona przez Sąd Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a w sprawie występuje nieuzasadniona przewlekłość, jednakże nie nosi ona cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lipca 2015 r II OSK 3267/14 ( cbois.nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił , że rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest, bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457). Wniosek M.Z. o wznowienie postępowania wpłynął dnia 20 marca 2013 r. W dniu 10 maja 2013 r. organ wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków pełnomocnictwa z dnia 18 marca 2013 r., choć to złożone przy pierwotnym wniosku spełniało wymogi ustawy. Złożone pełnomocnictwo dotyczy bowiem reprezentowania mocodawczyni m. in. w sprawie przed organami administracji dotyczącej pozwolenia na budowę przyłączy i sieci wody oraz zjazdu na działkach [...] ,[...] ,[...] , a w przypadku wątpliwości ma być interpretowane rozszerzająco - w związku z tym obowiązywało również do sprawy o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonalności decyzji. Strona wykonała wezwanie i przedłożyła pełnomocnictwo w dniu 24 maja 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych). Dopiero w dniu 10 lipca 2013 r. - a więc niemal 7 tygodni później organ wydał postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu 27 sierpnia 2013 r. (po upływie kolejnych 7 tygodni) organ wydał postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji oraz o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, a impulsem do tego było złożone zażalenie na przewlekłe prowadzenia sprawy i niezałatwienie sprawy w terminie złożone 16 lipca 2013 r. do Wojewody. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. czterokrotnie wydawano orzeczenie o umorzeniu postępowania, a jednokrotnie o odmowie wznowienia, które następnie były uchylane przez organ odwoławczy orzeczeniami z dat 28 listopada 2013 r., 15 maja 2014 r., 24 października 2014 r., 24 lutego 2015 r. i 5 sierpnia 2015 r. Z powyższego opisu całego przebiegu postępowania jednoznacznie wynika, że jest ono dotknięte przewlekłością. Ponadto w sprawie miała miejsce całkowita bezczynność: - od 24 maja 2013 r. (wpływ pisma z pełnomocnictwem) do dnia 10 lipca 2013 r. (postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu), - następnie od dnia 29 listopada 2013 r. (data zwrotu akt przez organ II instancji po uchyleniu postanowienia o odmowie wznowienia) do 18 lutego 2014 r., kiedy wydano opinię Referatu Prawnego, - od 16 maja 2014 r. (data zwrotu akt przez organ II instancji) do wydania decyzji po raz kolejny umarzającej postępowanie w dniu 28 lipca 2014 r., bez jakichkolwiek czynności dodatkowych za wyjątkiem konsultacji z działem prawnym (konsultacje bez daty), - od 27 października 2014 r. (data zwrotu akt przez Wojewodę) do wydania kolejnej decyzji umarzającej postępowanie w dniu 22 grudnia 2014 r., bez jakichkolwiek czynności dodatkowych za wyjątkiem konsultacji z działem prawnym w dniu 16 grudnia 2014 r., - od 26 lutego 2015 r. (data zwrotu akt) do 28 maja 2015 r., bez jakichkolwiek czynności dodatkowych za wyjątkiem konsultacji z działem prawnym w dniu wydania decyzji tj. 28 maja 2015 r., Trzeba przy tym podkreślić, że kolejne decyzje umarzające postępowanie wydawane są bez zachowania terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (mimo, że ich wydanie nie wymaga podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających), a dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga brak powiadamiania o terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Niewątpliwie taki sposób prowadzenia postępowania wskazuje na naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a., co uzasadnia uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że w sprawie zaistniał stan przewlekłego prowadzenia postępowania. Po wniesieniu skargi Wojewoda rozpoznał odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie z dnia 28 maja 2015 r. i po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia 5 sierpnia 2015 r. Decyzja Wojewody z dnia 5 sierpnia 2015 r. została zaskarżona do WSA do sygn. II SA/Kr 1260/15. Z tego względu - pomimo uznania zasadności skargi nie zobowiązano Prezydenta Miasta K. do wydania decyzji w określonym terminie. Dalszy bieg postępowania jest, bowiem zależny od wyniku postępowania sądowego w wymienionej wyżej sprawie II SA/Kr 1260/15. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie jest władny orzekać o prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. II FSK 344/13 (LEX nr 1666070) "Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W takim przypadku sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto - z urzędu lub na wniosek strony - orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 p.p.s.a.). Nie jest on natomiast władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego". Jak wynika z powyższego poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie pozostaje ocena, który z organów - Prezydent Miasta K. czy Wojewoda ma rację i jaki jest prawidłowy sposób zakończenia postępowania. Należy jednak stwierdzić, że organ I instancji z uwagi na hierarchiczne usytuowanie w strukturze organów administracyjnych nie powinien narażać się na wielokrotne uchylanie swoich orzeczeń przez organ II instancji z tego samego powodu. W stosunku do Prezydenta Miasta K. w zakresie powierzonych mu i rozpoznawanych spraw – organem wyższego stopnia jest Wojewoda (art. 17 kpa). Mając to na uwadze, a jednocześnie nie umniejszając odpowiedzialności organu II instancji za przebieg postępowania, który mógł orzekać merytorycznie w zakresie swojej kompetencji - to jednak taką postawę organu I instancji należy uznać za naruszającą prawo. Nie można, bowiem akceptować takiego stanu rzeczy, że spór, co do prawa pomiędzy organami rozpoznającymi sprawę wpływa na sytuację obywatela i narusza jego prawo do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skargę skierowano przeciwko organowi I instancji. Jednak doszło do przewlekłości w postępowaniu obu organów, gdyż oba organy z uporem forsowały swoje stanowiska. Stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania organu I instancji narusza prawo, ale nie w stopniu rażącym. Jako okoliczności szczególne sprawy wpływające na charakter przewlekłości i jej kwalifikację Sąd wziął, bowiem pod uwagę stosunkowo nie tak znaczny czasokres trwającej przewlekłości po doręczeniu organowi I instancji w dniu 26 lutego 2015 r decyzji Wojewody z dnia 24 lutego 2015 r o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz fakt że skarżąca dotychczas nie wykorzystywała przysługujących jej środków prawnych do zwalczania niekorzystnych dla niej wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów. Na ocenę stopnia przewlekłości postępowania przed organem I instancji duży wpływ ma sam przebieg postępowania przed organem II instancji , który choć mógł merytorycznie zakończyć sprawę to jednak tego nie uczynił. Organ odwoławczy przekazując sprawę na podstawie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie jest również związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego a przepisy kpa nie przewidują związania" wytycznymi". ( komentarz do kpa pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego , Warszawa ,Wydawnictwo C.H. Beck , 2014 r , art. 138 , str 583 i 584 ) Podkreślić należy, że pomimo upływu ponad 2 lat sprawa nadal nie jest zakończona, a podejmowane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia budzą wątpliwości, co do ich zasadności i celowości. Organ administracyjny winien kierować się całością przepisów postępowania i nie naruszać zasad, które maja charakter norm prawnych (zasada szybkości). Sprawę rozpoznawano z naruszeniem również innych zasad postępowania takich jak: słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 ) i wbrew zasadzie dwuinstancyjności (art. 15). Nie było jednak podstaw do stosowania przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. instytucji grzywny, bowiem ma ona charakter fakultatywny, a stwierdzona przewlekłość, w sposób w jaki organ doprowadził do jej powstania nie wymagała stosowania grzywny jako środka dyscyplinująco – represyjnego. Organ, bowiem, choć proceduje przewlekle, to wyraża stanowisko w sprawie i je szczegółowo uzasadnia. Jednak poglądy prawne, jakie prezentuje nie znajdują aprobaty instancji odwoławczej. W tym zakresie Sąd oddalił skargę w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.