II SAB/Kr 151/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. K., K. K., B. S. i K. S. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu, III. przyznaje od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie sumę pieniężną po 1000 złotych (słownie tysiąc złotych) na rzecz każdego ze skarżących, IV. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących kwotę 731 złotych (słownie dziewięćset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. K., K. K., B. S. i K. S. (dalej: skarżący) jest bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. W stanie faktycznym sprawy, decyzją z 26 marca 2019 r. znak PINB.0910.31.2016.1 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach nakazał Gminie [...] (dalej: Gmina) dokonać rozbiórki samowolnie wykonanego zarurowanego odcinka kanalizacji deszczowej. Od powyższej decyzji odwołanie pismem z 9 kwietnia 2019 r. wniosła Gmina. Organ I instancji za pismem z 15 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu II instancji 16 kwietnia 2019 r.) przekazał odwołanie wraz z kompletem akt przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy, na prośbę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wypożyczył na potrzeby innego postępowania akta niniejszej sprawy za pismem z 13 sierpnia 2019 r. Akta zostały zwrócone 2 października 2019 r. Pismem z 5 lutego 2020 r. organ odwoławczy poinformował zainteresowane SKO, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone i toczy się nadal. Pismem z tego samego dnia organ poinformował skarżących, jako strony postępowania administracyjnego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy: do dnia 15 maja 2020 r. 11 maja 2022 r. do organu II instancji wpłynęło ponaglenie skarżących, którzy podnieśli, że od 15 maja 2020 r. do 2 maja 2022 r. minęło 724 dni. Do tego czasu wciąż nie wydano decyzji. Zawiadomieniem z 17 maja 2022 r. organ II instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, do 31 lipca 2022 r. Postanowieniem z 31 maja 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ponaglenia skarżących, wskazał, że organ II instancji dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył dodatkowy termin 30 czerwca 2022 r. na załatwienie sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Pismem nadanym 10 czerwca 2022 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu II instancji w sprawie przedmiotowego postępowania odwoławczego. Skarżący wnieśli o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej po 28 312,65 zł (połowy dziesięciokrotności kwoty, o której mowa w komunikacie Prezesa GUS z 9 lutego 2022 r.). Skarżący wskazali, że od 15 maja 2020 r. do 8 czerwca 2022 r. minęło 755 dni, co stanowi 2 lata i 25 dni. Skarżący zwrócili uwagę, że nieruchomość, będąca własnością skarżących, w stosunku do której toczy się postępowanie, ulega dalszej degradacji, a toczące się od ponad dwóch lat postępowanie uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań na parceli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Organ wskazał, że 22 czerwca 2022 r. zakończył postępowanie odwoławcze poprzez wydanie decyzji nr 246/2022 znak WOB.7721.193.2019.PBRZ, którą to decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy, organ wyjaśnił, że wynikło ono "ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania niniejszej sprawy oraz zwiększenia ilości spraw przypadających na jednego pracownika, przy uwzględnieniu ograniczeń w działaniu organów i jednostek administracji państwowej, związanych z Covid-19. Ponadto z uwagi na dużą fluktuację kadrową w Inspektoracie, w tym w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego, powodujących zwłokę z przyczyny niezależnej od organu i nie było realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw". Organ zaznaczył, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w powołanym wydziale. Zdaniem organu, powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej liczby spraw czekających na rozpatrzenie i podpisanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd stwierdził, że merytoryczna kontrola wniesionej skargi jest dopuszczalna, bowiem skarżący przed wniesieniem skargi spełnili wymóg formalny, jakim jest, w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia (ponaglenie A. i K. K., reprezentowanych przez pełnomocnika oraz B. i K. S. z 9 maja 2022 r., k. 32 akt odwoławczych). Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter oczywisty. Zainicjowane odwołaniem z 9 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu II instancji 16 kwietnia 2019 r.) postępowanie odwoławcze toczyło się ponad trzy lata. W przedmiotowej sprawie miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. upłynął 16 maja 2019 r. Od tego czasu organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Co więcej, nie poinformował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero 5 lutego 2020 r., zatem po niemal 9 miesiącach bezczynności, organ zastosował art. 36 § 1 K.p.a. i wyznaczył sobie w sposób, który należy uznać za dowolny, odległy, bo ponad trzymiesięczny termin załatwienia sprawy, do dnia 15 maja 2020 r. Jednak również i tego terminu organ nie dotrzymał, ponownie popadając w bezczynność, trwającą przez następne dwa lata, do 17 maja 2022 r. W tym okresie organ również nie informował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, bezczynność tę należy traktować jako taką, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy przez łączny okres dwóch lat i dziewięciu miesięcy, co wielokrotnie przekracza ustawowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Działania organu należy ocenić jako jaskrawe lekceważenie stron. Organ nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tak długi okres bezczynności. Referowane przez organ wypożyczenie akt do innego organu nie trwało przez cały okres bezczynności, bowiem zakończyło się zwróceniem akt 2 października 2019 r. Warto również zwrócić uwagę, że organ nie wskazał okoliczności, które stałyby na przeszkodzie do sporządzenia kopii akt postępowania, dzięki którym można byłoby prowadzić postępowanie nawet po wypożyczeniu akt. Oceny Sądu nie zmieniły również argumenty organu dotyczące braków kadrowych i trudności organizacyjnych. Okoliczności te nie mogą rodzić negatywnych skutków dla stron i wpływać na ograniczenie ich ustawowego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. Ze względu na to, że po wniesieniu skargi, 22 czerwca 2022 r., organ wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowe w tej części należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II. sentencji wyroku. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sum pieniężnych, Sąd wskazuje, że zgodnie z powołanym na wstępie rozważań art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wskazuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co zryczałtowaną rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżących na działania organu stanowi uzasadniony powód do przyznania na rzecz skarżących sum pieniężnych. Sąd uznał, że kwota 1000 zł przyznana na rzecz każdego ze skarżących pozwoli na skompensowanie uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie III. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV. sentencji wyroku, działając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł tytułem należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżących –współuczestników materialnych A. i K. K. (100 zł) oraz współuczestników materialnych B. i K. S. (100 zł), a także oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego adwokatem, jak również 51 zł tytułem wykazanych uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictwa – łącznie 731 zł.