II SAB/Kr 153/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Krystyna Daniel SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Iwona Niżnik - Dobosz * po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E.D. na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w Zakopanem w sprawie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 31 lipca 2018 r. 1. zobowiązuje Powiatowy Urząd Pracy w Zakopanem do wydania aktu albo do dokonania czynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2018 r., 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w Zakopanem nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Urzędu Pracy w Zakopanem na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 31 lipca 2018 r. E. D. złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w Z wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie całej i kompletnej dokumentacji, złożonej do wniosku J. L. o przyznanie, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2018, poz. 1265 ze zm.), środków na podjęcie działalności gospodarczej wraz z dokumentami wytworzonymi przez Powiatowy Urząd Pracy w Z w powyższej sprawie. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. [...] (odbiór osobisty w dniu 16 sierpnia 2018 r.) Powiatowy Urząd Pracy w Z przekazał E. D. kopie 12 dokumentów wytworzonych przez Urząd, poddanych uprzedniej anonimizacji. Organ wskazał, że anonimizacji poddano dane osobowe bezrobotnego, w tym imię, nazwisko, PESEL, adres, profil pomocy ustalony na podstawie art. 33 ust. 2c ustawy, wzór podpisu bezrobotnego, nr rachunku bankowego, a także informacje o wysokości przyznanych środków oraz ich szczegółowym przeznaczeniu i wykorzystaniu. Są to dane niepodlegające upublicznieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2018, poz. 1330). Jednocześnie Urząd poinformował o braku możliwości przekazania dokumentów o charakterze prywatnym. W odpowiedzi na powyższe E. D. ponowił w dniu 17 sierpnia 2018 r. swój wniosek, żądając m.in. udostępnienie pełnej treści umowy ws. przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, całego wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej wraz z załącznikami (deklaracje o zamiarze podjęcia działalności gospodarczej, oświadczenie ws. tytułu prawnego do lokalu wraz z umową, oświadczenia poręczyciela umowy o uzyskiwanych dochodach, oświadczenie ws. własności nieruchomości, oświadczenie o niepodejmowaniu zatrudnienia w okresie 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej). Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. Urząd poinformował o braku możliwości udostępnienia wnioskowanych dokumentów wskazując, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Złożona przez bezrobotnego dokumentacja w ramach ubiegania się o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, w tym sam wniosek wraz z załącznikami, są dokumentami prywatnymi, zawierającymi m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, analizę klientów, strategię konkurowania, opis potencjału, czy też szczegółowe prognozy finansowe. Jednocześnie Urząd wskazał, powołując się na dostępne orzecznictwo sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. D. zarzucił Powiatowemu Urzędowi Pracy w Z brak rozpoznania w całości jego wniosku o udzielnie informacji publicznej z dnia 31 lipca 2018 r. Wniósł o zobowiązanie Powiatowego Urzędu Pracy w Z do udostępnienia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na fakt, że przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej pochodzi ze środków publicznych. Nadto wskazano na szereg nieprawidłowości w przyznaniu takiej pomocy J. L., jak np. brak spełnienia przesłanki do przyznania tej formy pomocy – pozostawania osobą bezrobotną, dofinansowanie działalności tożsamej z działalnością już istniejącą w tym samym miejscu, co spowodowało likwidację działalności gospodarczej innej osoby i wiele innych. Odpowiadając na skargę Powiatowy Urząd Pracy w Z podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Powtórzono, że żądane przez E. D. informacje nie mają charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Urząd tym samym nie może zarówno udostępnić zgodnie z art. 13 wskazanej powyżej ustawy, jak i odmówić ich udostępnienia w formie, o której mowa w art. 16, tj. poprzez wydanie stosownej decyzji w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo zauważono, że dokumentacja ws. przyznania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej zawiera szereg danych, w tym danych osobowych osoby bezrobotnej, współmałżonka, poręczycieli. W ocenie Urzędu powyższe informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących rzekomych nieprawidłowości w działaniu Powiatowego Urzędu Pracy w Z, wyjaśniono, że sprawa ta, w wyniku skargi złożonej przez E. D., była już przedmiotem rozpoznania przez Radę Powiatu T. , która nie dopatrzyła się nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w Z w przedmiocie rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r., poz. 935). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr [...], s. 75 i n.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Urząd Pracy w Z jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.), do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy stwierdzić, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 pkt. 3 lit. b i pkt. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe oraz udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm.), Fundusz Pracy jest państwowym funduszem celowym. Z Funduszu Pracy – po myśli art. 46 tej ustawy - Starosta może przyznać bezrobotnemu (...) jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczy ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z taką właśnie pomocą udzieloną J. L.. Do informacji publicznej należy zatem niewątpliwie informacja na temat kwot, przyczyn udzielenia pomocy publicznej oraz przeznaczenia (wykorzystania) wypłaconych środków przez Powiatowy Urząd Pracy z funduszu celowego - Funduszu Pracy . Szczegółowe dane identyfikujące bezrobotnego wnioskującego o pomoc (dofinansowanie) – poza imieniem i nazwiskiem - takie jak PESEL, adres, numer rachunku bankowego, wzór podpisu, dane poręczycieli i małżonków itp., w kontekście niniejszej sprawy mogą być potraktowane jako informacja publiczna, gdyż zostały zebrane przez organ w celu realizacji zadania publicznego. Jednakże po myśli art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 31 lipca 2018 r., organ będzie obowiązany rozważyć wobec tego, które informacje może udostępnić w świetle przytoczonych wyżej przepisów, a których udostępnienia powinien odmówić wydając w tym zakresie decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., względnie czy wystarczająca będzie tylko anonimizacja (i w jakim zakresie) udostępnianych skarżącemu dokumentów. Odrębnie natomiast odnieść się należy do udostępnienia wniosku bezrobotnego o udzielenie pomocy publicznej (dofinansowania). Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465). Zgodnie z art. 6 ust. 2 udip, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślić należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Uznanie złożonego przez bezrobotnego wniosku o pomoc na podjęcie działalności gospodarczej za niepodlegające udostępnieniu jako informacja publiczna - nie przeczy temu, że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowić mogą nie tylko informacje wytworzone czy przetworzone przez organ, lecz każde znajdujące się w posiadaniu władz publicznych bądź wykonujących zadania publiczne, także te przedłożone przez podmioty prywatne. Należy jednak wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od nośnika ją zawierającego. Nie jest zatem wykluczone np. udostępnienie informacji o charakterze publicznym, zawartych w złożonych wnioskach i załącznikach do nich czy zawartych umowach, mimo że same wnioski i załączniki będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny. Innymi słowy - informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej, choć może zdarzyć się tak, że pewne informacje zawarte w tym wniosku informację publiczną będą stanowiły. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. I OSK 7/17, CBOSA). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522). Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została udostępniona skarżącemu w niepełnym zakresie. Przykładowo nie udostępniono informacji o kwocie dofinansowania ani o wykorzystaniu przyznanych środków; udostępnione dokumenty są w zasadzie w większości zanonimizowane; nie została wydana żadna decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia tych informacji, które z racji ustawowo chronionych tajemnic (art. 5 ust. 2 udip) udostępnione być nie mogą. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do całości wniosku - oznacza, że pozostaje on w bezczynności. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części, względnie poinformować skarżącego, że określona informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Ponieważ organ do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi na bezczynność nie rozpoznał w całości wniosku skarżącego w sposób wyżej opisany, należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc się do określonego w art. 149 § 1a p.p.s.a. obowiązku stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Taka sytuacja szczególna nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, bezczynność w niniejszej sprawie nie wynikała z celowego działaniorganu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wynikała jedynie z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której to wykładni Sąd nie podzielił. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Również argumenty przytoczone przez organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, oraz podjęte czynności świadczą o tym, że nie sposób przyjąć, iż zachodziła zła wola po stronie organu, której stopień uzasadniałby przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.