II SAB/Kr 163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 9 kwietnia 2014 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej A. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której domagała się zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 9 kwietnia 2014 r., w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Staroście [...] grzywny w kwocie, która w uznaniu Sądu spełni funkcję retrybutywną i dyscyplinującą, a także zasądzenia na jej rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wskazywała, że wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Starosty [...] o udzielenie informacji, w jaki sposób ustalone zostały przez Starostę średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w 2014 r. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego z miejscami interwencyjnymi pn. "Socjalizacyjna Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza w O." - na kwotę 4.746 zł., zaś w placówce opiekuńczo wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego pn. "Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J." - na kwotę 5.372,47 zł. Wedle wiedzy skarżącej wniosek został Staroście [...] doręczony w dniu 14 kwietnia 2014 r. Pomimo upływu blisko 6 tygodni skarżąca nie otrzymała dotychczas żadnej odpowiedzi. Zdaniem A. G., udzielenie żądanej informacji publicznej było proste i nieskomplikowane, nie wymagało od organu praktycznie żadnego nakładu pracy celem zadośćuczynienia obowiązkowi wynikającemu z ustawy o dostępie informacji publicznej, bowiem należycie pełna i należycie jasna informacja publiczna miała obejmować tylko takie elementarne dane dotyczące rzeczywistego funkcjonowania obu placówek w roku 2013, jak: * stan zatrudnienia w każdej z placówek obejmujący wskazanie liczby osób faktycznie zatrudnionych w każdej kategorii pracowników (np. wychowawcy, pedagodzy, psycholodzy, pracownicy socjalni, terapeuci, pracownicy ekonomiczni, pracownicy administracyjni, pracownicy obsługi etc. ), z podaniem kwot wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników każdej z tych kategorii, * dane o wydatkach poniesionych na utrzymanie lokali każdej z tych placówek, wskazujące jakie wydatki w skali "rocznej i z jakich tytułów były poniesione, * dane o wydatkach poniesionych na bezpośrednie utrzymanie dzieci będących wychowankami każdej z tych placówek, podane odrębnie dla każdego z kolejnych miesięcy roku kalendarzowego 2013, * dane o wydatkach poniesionych na świadczenia zdrowotne dla wychowanków każdej z tych placówek w roku 2013, * dane o ewentualnych innych wydatkach ze wskazaniem jakie koszty i z jakich tytułów w tym zakresie zostały przez każdą z tych placówek poniesione w roku 2013, * dane o liczbie wychowanków przebywających w każdej z tych placówek, podane odrębnie dla każdego z kolejnych miesięcy roku kalendarzowego 2013. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o umorzenie postępowania w związku z uwzględnieniem skargi w całości. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. W tym zakresie wyjaśniał, że w dniu 11 kwietnia 2014 r. wpłynął wniosek A. G. z prośbą o udzielenie informacji publicznej, w jaki sposób ustalone zostały średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w 2014 r. w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu socjalizacyjnego z miejscami interwencyjnymi pn. "Socjalizacyjna Placówka Opiekuńczo Wychowawcza w O." oraz w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu specjalistyczne - terapeutycznego pn. "Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J.". Wniosek ten nie został rozpatrzony w terminie, ponieważ został przez pomyłkę podpięty pod inny dokument i schowany do segregatora, wobec czego nie został rozpatrzony, jednakże bez złej woli organu. Po wpływie skargi na bezczynność Starosty [...] niezwłocznie została skarżącej doręczona informacja w całości zgodna w wnioskiem. Bezczynność organu nastąpiła bez podstawy prawnej, a ponieważ informacja publiczna została udzielona, uzasadnione jest umorzenie postępowania. Zaznajomiona z powyższymi twierdzeniami A. G. oświadczyła w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014r, że skargę podtrzymuje. Nadto, dla zobrazowania prawidłowego - w znaczeniu pełnego i jasnego udzielenia informacji publicznej, skarżąca przedstawiła kserokopię pisma Dyrektora MOPS w K. z dnia 5 czerwca 2014r., w którym podano rzetelne dane obrazujące wydatki ponoszone bezpośrednio na utrzymanie wychowanków dwóch krakowskich palcówek opiekuńczo -wychowawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., póz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w -przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm. -zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 111 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. l OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEXnr 505258). W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziłyby przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga została należycie opłacona, zaś brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki zachodzi w niniejszej sprawie albowiem już po wniesieniu skargi Starosta [...] udzielił A. G. informacji publicznej w piśmie z daty 27 maja 2014r, znak [...], na wniosek z daty 9 kwietnia 2014 r. Mając na uwadze treść tego wniosku oraz pisma stanowiącego odpowiedź, brak podstawy do przyjęcia, że informacji nie udzielono prawidłowo. W żądaniu wniosku A. G. z daty 9 kwietnia 2014 r. znalazło się pytanie, kierowane do Starosty [...], o sposób ustalenia przez ten organ średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w 2014 r. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego z miejscami interwencyjnymi pn. "Socjalizacyjna Placówka Opiekuńczo Wychowawcza w O. - na kwotę 4.746 zł., zaś w placówce opiekuńczo wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego pn. "Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J." - na kwotę 5.372,47 zł. Odpowiedź na wniosek dotyczy tak merytorycznie tak właśnie zadanego pytania i może zostać uznana za wyczerpującą. Także na tle dalszej korespondencji prowadzonej przez strony po wniesieniu skargi ( pisma z dat 3 i 16 czerwca 2014 r. ) nie można przyjąć, by udzielenie odpowiedzi na wniosek nastąpiło w sposób niepełny i niejasny. Niezależnie od oczekiwań skarżącej co do treści takiej odpowiedzi, czy stopnia szczegółowości danych oraz wyjaśnień, Starosta [...] udzielił A. G. informacji publicznej w takim zakresie, i w taki sposób na jaki pozwalają informacje, które są w jego posiadaniu. Bezspornym było przy tym, i niebudzącym wątpliwości na tle przedstawionych dokumentów, że Starosta [...] należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., żądana przez skarżącą informacja należy do określonych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p., został ona udostępniona w żądanej formie, bezpłatnie ( art. 7 - 12 art. 15 u.d.i.p. ), jednakże po upływie terminie 14 dni od dnia złożenia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Opisany stan wskazuje na wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Powyższe nie zwalnia od rozważania i orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Admfnistracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt l OSK 1067/08, zam.zb. Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Do takiej oceny upoważnia bowiem fakt, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który przez pomyłkę podpięto pod inny dokument i schowano do segregatora, został niezwłocznie rozpatrzony po wniesieniu skargi. Starosta [...] także niezwłocznie odpowiedział następnie na kolejne pismo skarżącej w sprawie tego wniosku. Stwierdzona bezczynność nie wiąże się zatem ze zło wolą czy opieszałością organu. W opisanej sytuacji brak również dostatecznych podstaw do wymierzenia Staroście [...] grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny: * w pkt l. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; * w pkt II. sentencji wyroku umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; * w pkt III. sentencji wyroku orzekł o kosztach postępowania, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., art. 201 §1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.