II SAB/Kr 163/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wstrzymującej wykonywanie robót remontowych I. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania aktu odnośnie wniosku z dnia 30 listopada 2022 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz K. M. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych (słownie: pięćset złotych); IV. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz K. M. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 17 sierpnia 2020 r., znak ZN-1.5143.13.2020.JR, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie (MWKZ), działając na podstawie art. 46 ust 1 w zw. z art 38 oraz art 89 pkt 2 i art 91 ust 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art 104 k.p.a., wstrzymał skarżącemu K. M. (właścicielowi nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.) wykonywanie wszelkich robót remontowych w przedmiotowym lokalu. Decyzja powyższa została sprostowana postanowieniem MWKZ z 2.09.2020 r. w zakresie podstawy prawnej, a to zamiast art. 46 wpisano art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dnia 9 października 2020 r., znak: ZN-L1543.12.2020, MWKZ nakazał skarżącemu przywrócenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. do poprzedniego stanu, tj. do stanu sprzed rozpoczęcia przez niego robót budowlanych. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA rozpoznając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję MWKZ wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1493/21, a także wskazał, że wpis w rejestrze zabytków, na który powoływały się organy jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym. Z faktu wpisu obszarowego nie jest uprawnione wywodzenie, że każdy budynek czy lokal znajdujący się w każdym budynku objęty jest taką ochroną, jaka wynikałaby z wpisu indywidualnego. W związku z powyższym, wnioskiem z 30 listopada 2022 r. (wpływ do organu 6 grudnia 2022 r.) skarżący wystąpił do MWKZ o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wydanej przez ten organ w dniu 17 sierpnia 2020 r. wstrzymującej skarżącemu wykonywania wszelkich robót remontowych w przedmiotowym lokalu. Dnia 9 lutego 2023 r. skarżący złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenie za pośrednictwem MWKZ. Następnie skarżący złożył w dniu 28 czerwca 2023 r. (data nadania) do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z 17 sierpnia 2020 r. wstrzymującej skarżącemu wykonywania wszelkich robót remontowych w przedmiotowym lokalu (opisanej na wstępie), w której wniósł o: 1. Zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. Stwierdzenie, że MWKZ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na zasadach określonych w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. 4. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie przed MWKZ zainicjowane wnioskiem skarżącego z 30 listopada 2022 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z 17 sierpnia 2020 r. nie zostało zakończone wydaniem rozstrzygnięcia do dnia wniesienia niniejszej skargi, pomimo upływu siedmiu miesięcy. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, a przynajmniej nie dał tego wyrazu w żadnym piśmie kierowanym do skarżącego. Z uwagi na charakter zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji sprawy organ nie był obowiązany do przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia dokumentów czy ustalania faktów nieznanych organowi z urzędu. Powyższe w ocenie skarżącego oznacza, że organ winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie niezwłocznie lub nie później niż w ciągu miesiąca, a więc najpóźniej w drugim tygodniu stycznia 2023 r., maksymalnie zaś w terminie dwóch miesięcy. W przedmiotowej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy określony w art 35 § 3 k.p.a. upłynął bezskutecznie, a organ nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki w wydaniu orzeczenia ani nie podał nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem bezczynność ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminach wskazanych w art 35 § 1-3 k.p.a. ani nie wykonał czynności, o których mowa w art 36 tej ustawy niezależnie do tego, jakie były tego powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Zdaniem skarżącego bezczynność MWKZ cechuje rażące naruszenie prawa, gdyż nie sposób pominąć faktu jawnego lekceważenia skarżącego. Organ wszakże nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia oraz nie wypełnił swojego obowiązku sygnalizacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a., ale przede wszystkim w żaden sposób nie zareagował na doręczone mu ponaglenie. Trudno szukać jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla tak rażąco długo prowadzonego postępowania, którego zakończenie nie zostało przez organ jeszcze zapowiedziane, a skarżący nie został w żaden sposób zawiadomiony o podjęciu przez organ jakichkolwiek czynności celem jego rozpoznania. Całokształt wyżej wskazanego postępowania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie jest modelowym przykładem rażącego naruszania prawa przez organy administracji publicznej spowodowanym bezczynnością a nadto świadczącym o utracie zaufania obywatela do władzy publicznej. Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej na zasadach określonych w art 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., wskazano, że skoro organ w ustawowym 14-dniowym terminie nie zainicjował postępowania o wpis zabytku do rejestru, a właśnie na tej podstawie wstrzymał wykonywanie wszelkich robót remontowych prowadzonych przez skarżącego, to dalsze utrzymywanie w mocy środka przewidzianego w art 46 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który ze swej natury ma charakter szczególny, o skutku ograniczonym w czasie nie znajduje uzasadnienia. Powyższe powoduje bowiem, że skarżący nie może wykonywać w lokalu będącym jego własnością żadnych prac remontowych, pomimo że lokal ten nie stanowi zabytku w rozumieniu ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a stan ten utrzymuje się niezmiennie od sierpnia 2020 r., a więc od prawie trzech lat. Bez wątpienia skarżący doznaje ze strony organu oczywistej krzywdy, która winna być mu należycie zrekompensowana. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, stwierdził, że większość dotyczy brzmienia art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i związanych z tym konsekwencji prawnych i finansowych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, organ potwierdził, że nastąpiło przekroczenie terminów administracyjnych przy wykonywaniu danych czynności, przy czym działania te wynikły z przyczyn obiektywnych. Decyzja wydana w tym przypadku trybie art. 43 ustawy (po zmianie postanowieniem z 2.09.2020 r. z art. 46 na art. 43 ustawy), wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeśli w tym czasie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji, o której mowa w art. 44 ustawy. Ta procedura została przeprowadzona i w dniu 9.10.2020 r. została wydana decyzja nakazująca skarżącemu przeprowadzenie określonych robót - w terminie do 31.01.2021 r. Organ odwoławczy - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania robót, wyznaczając nowy termin do 31.12.2021 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję. Organ wskazał na brzmienie art. 35 § 5 k.p.a, zgodnie z którym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ wyjaśnił, że nie posiadał wiedzy o zapadłym wyroku WSA w Warszawie, gdyż w dokumentacji teczki obiektu, złożona była tylko odpowiedź Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na skargę. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę "nieoczywisty" byt prawny decyzji o wstrzymaniu z 17.08.2020 r. wydanej na podstawie art. 43 ustawy i późniejsze etapy postępowania przed organem II stopnia oraz na drodze sądowo administracyjnej, organ nie naruszył rażąco prawa, pomimo że z punktu widzenia formalno-prawnego, nastąpiło przekroczenie terminów administracyjnych (w szczególności dotyczy to przesłania ponaglenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym za zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Kontroli Sądu podlegała terminowość załatwienia sprawy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Poza sporem pozostaje, że na dzień wniesienia skargi wniosek skarżącego z 30 listopada 2022 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2020 r. znak ZN-I.5143.13.2020.JR wstrzymującej skarżącemu jako właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. wykonywania wszelkich robót remontowych w tym lokalu nie został rozpoznany. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 6 grudnia 2022 r. (data prezentaty). Następnie skarżący w związku z upływem terminów określonych w k.p.a. i jednoczesnym brakiem powiadomienia o przyczynach niezałatwienia sprawy w nowym terminie, za pismem z dnia 9 lutego 2023 r. wystosował do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, za pośrednictwem organu I instancji, ponaglenie. Ponaglenie to zostało przesłane do organu wyższego stopnia dopiero w ślad za pismem z dnia 14 lipca 2023 r. Już powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności w stopniu rażącym. Na bezczynność wskazuje bezsporny brak rozpatrzenia wniosku, zaś na ocenę rażącego naruszenia wpływają takie okoliczności jak: brak wystosowania do strony zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 k.p.a. mimo prowadzenia sprawy przez okres kilku miesięcy oraz przekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia także ze znaczącym upływem czasu od wpływu ponaglenia (16 lutego 2023 r.) do przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia. Dodać należy, że przytoczone w odpowiedzi na skargę okoliczności, mogące wskazywać na złożony charakter sprawy i powstające w niej wątpliwości, nie zmieniają faktu, że organ w odpowiedzi na złożony wniosek z dnia 30 listopada 2022 r. w ogóle na niego nie reagował, podobnie jak na wniesione ponaglenie. W tym tut. Sąd upatruje naruszenia prawa, które miało charakter naruszenia rażącego. Z akt sprawy nie wynikają okoliczności, które stały na przeszkodzie zawiadomieniu z art. 36 k.p.a. oraz przekazaniu ponaglenia organowi wyższego stopnia. Jednocześnie bezczynność organu negatywnie wpływała na sytuację prawną skarżącego powodując stan niepewności co do możliwości podejmowania robót budowlanych w lokalu, którego jest właścicielem. Powyższe uzasadnia uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na zasadach określonych w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wobec powyższego uznano skargi za zasadne, stwierdzając, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku). W pkt II zobowiązano Małopolskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania aktu z wniosku skarżącego z dnia 30 listopada 2022 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W pkt III zasądzono od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a, zaś w pkt IV zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a. od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.