II SAB/Kr 165/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A.B. , D.B. , K.B. , M.B. , S.M. , E.M. i A.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] -ziemskiego w K. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] -ziemskiego w K. do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących z dnia 9 października 2009 roku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dnia [...] sierpnia 2009 r. został złożony wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego przez Prokuraturę Okręgową Wydział Postępowania Sądowego w K. (sygn. II Pa 56/09) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla powiatu [...] -ziemskiego w K. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został przedstawiony do wiadomości A.B. , K.B. , D.B. , M.B. , S.M. , I.M. , E.M. . We wniosku wniesiono o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie czy droga dojazdowa do Zakładu Transportowego [...] B.C. zamieszkałego w [...] (działka nr....) nie jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy jest w odpowiednim stanie technicznym i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nakazanie zarządcy drogi Gminie K. wykonanie konkretnych działań, w tym z zakresu inżynierii ruchu, celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że droga dojazdowa do Zakładu Transportowego [...] oznaczona w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem KD - drogi dojazdowe i zlokalizowana na dz. nr [...] jest własnością Gminy K. i pozostaje w jej zarządzie, a z pisma właściciela drogi wynika, że posiada ona w przeważającej długości nawierzchnię bitumiczną o nieregularnej szerokości od 3 do 3,5 m, pobocze gruntowe o szerokości od 0,5 do 1,0 m, droga nie jest utwardzona, nie ma poboczy oraz, że codziennie przejeżdżają po niej samochody transportowe, będące na wyposażeniu w/w. zakładu. W związku z powyższym wnioskiem PINB dla powiatu [...] -ziemskiego zwrócił się dnia 7 września 2009 r. do Urzędu Miejskiego w K. o informację, czy przedmiotowa droga została przyjęta w poczet dróg gminnych stosowną uchwałą Rady Gminy. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 6 października 2009 r. stwierdzono, iż droga nr [...] w S. poprowadzona jest pomiędzy posesjami o szerokości 4,0 m; 3,10 m; 3,45 m; 3,15 m pasa nawierzchni asfaltowej, nie posiada utwardzonych poboczy oraz stanowi pas pieszo-jezdny, miejscami asfalt jest wykruszony i wymaga robót remontowych, a wzdłuż pasa nawierzchni znajduje się teren trawiasty bez rowów odwadniających. PINB dla powiatu [...] -ziemskiego pismem z dnia 13 października 2009 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o niezwłoczne nadesłanie informacji dotyczącej statusu przedmiotowej drogi. Pełnomocnik A.B. przedłożył pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia 16 czerwca 2009 r. do PINB dla powiatu [...] -ziemskiego, w którym potwierdził fakt, iż szerokość przedmiotowej drogi bez poboczy wynosi 2,8 m do 3,0 m na długości około 200 m i zaznaczył, że w związku z niespełnieniem właściwych warunków technicznych ww. drogi występują zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. Burmistrz Gminy K. w odpowiedzi na pismo PINB dla powiatu [...] -ziemskiego poinformował, że odcinek drogi zlokalizowanej na działce komunalnej nr [...] nie jest drogą publiczną, droga ta jest drogą komunalną, ogólnodostępną stanowiącą własność Gminy K. Ponadto przedmiotowa droga nie jest ujęta w wykazie dróg publicznych. W ocenie Burmistrza droga nie spełnia parametrów drogi publicznej w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w związku z tym nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Dnia 9 października 2009 r. M.B. , A.B. ...etc..., skierowali pismo do PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. o niezwłoczne przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu ukaranie B.C. za dopuszczenie się samowoli budowlanej polegającej na bezprawnym zalaniu drogi asfaltem, po wcześniejszym podniesieniu drogi nr [...] w miejscowości S. , co skutkuje zalewaniem, po opadach atmosferycznych, ich działek. W dniu 12 października 2009 r. A.B. , D.B. etc..... skierowali do PINB opinię biegłego rzeczoznawcy mgr inż. B.M. dot. ustalenia możliwości poruszania się pojazdami ciężarowymi i maszynami budowlanymi na tej drodze dojazdowej do posesji. PINB dla powiatu [...] -ziemskiego dnia 21 października 2009 r. skierował pismo do Prokuratury Okręgowej informując o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Podał, iż zgodnie z pismem z dnia 9 października 2009 r. podpisanym z upoważnienia Burmistrza Gminy K. , został poinformowany, iż droga dojazdowa do Zakład Transportowego [...] nie została przyjęta w poczet dróg gminnych stosowną uchwałą Rady Gminy. PINB powołując się na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. wywiódł, iż droga urządzona na działce będącej własnością gminy jest jedynie działką drogową i nie podlega przepisom tejże ustawy. Ponadto wskazał, że za stan techniczny tej drogi oraz za zapewnienie bezpieczeństwa odpowiada Gmina K. na zasadach ogólnych, cywilnych jako właściciel działki. Odwołał się również do przepisów ustawy Prawo Budowlane, podkreślając, iż nie dają one możliwości organowi nadzoru budowlanego do podejmowania działań z zakresu inżynierii ruchu i przepisów ruchu drogowego. Podsumowując, PINB nie stwierdził stanu niezgodnego z prawem w zakresie objętym pismem z 11 sierpnia 2009 r. i poinformował, że po przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym nie stwierdził przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż działka nr [...] w S. nie jest drogą publiczną i nie podlega przepisom wynikającym z art. 66 Prawa Budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia 22 października 2009 r. PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. przekazał Burmistrzowi Gminy K. pismo złożone dnia 9 października 2009 r. dotyczące zalewania wodami opadowymi działek sąsiadujących z działką ewid. Nr [...] w mc. S. gm. K. M.B. złożył zażalenie na ww. postanowienie. Dnia 3 listopada 2009 r. PINB wydał postanowienie nr [...] , w którym przekazał wniosek mieszkańców miejscowości S. reprezentowanych przez M.B. w sprawie drogi zlokalizowanej na działce nr [...] w S. , do rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy K. jako organu właściwego rzeczowo w tej sprawie. PINB w uzasadnieniu powtórzył tezy zawarte w piśmie do Prokuratury z dnia 21 października 2009 r. Pełnomocnik M.B. złożył w dnia 16 listopada 2009 r. zażalenie na postanowienie nr 280/2009 PINB z dnia 3 listopada 2009 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. za pośrednictwem PINB. W zażaleniu zarzucił naruszenie m.in. art. 65 § 1 k.p.a. oraz wniósł o zmianę postawienia przez dokonanie ustalenia, że droga dojazdowa do Zakładu Transportowego [...] jest użytkowana w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, mienia i środowiska oraz, że jest w nieodpowiednim stanie technicznym, względnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Według pełnomocnika, organ I instancji miał obowiązek rozpatrzenia wniosku mieszkańców, gdyż nie było podstaw do przekazania tej sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Burmistrzowi Miasta i Gminy K. oraz, że do przedmiotowej drogi mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo Budowlane. Dnia 10 lutego 2010 r. MWINB w K. wydał postanowienie w sprawie zażalenia M.B. na postanowienie PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. z dnia 22 października 2009 r. uchylając je w całości. Według MWINB w K. nie było podstaw prawnych i faktycznych do wydania postanowienia w kwestii przekazania wniosku według właściwości do Burmistrza Gminy K. Organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżone postanowienie w całości. Dnia 16 marca 2010 r. MWINB w K. wydał postanowienie uchylające postanowienie PINB w K. z dnia 3 listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaznaczono, iż organ II instancji odwołał się do art. 19 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości. Przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości działania organu I instancji w zakresie ustalenia właściwości do rozpatrzenia wniosku w dacie wydania skarżonego postanowienia. Według organu odwoławczego zaskarżone postanowienie było przedwczesne bowiem organ I instancji nie wyjaśnił, czy zawarte w piśmie żądanie wraz z opinią biegłego nie powinny stanowić materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym już przez organ I instancji a dotyczącego przedmiotowej drogi. Dnia 23 kwietnia 2010 r. PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. wezwał upoważnionego przedstawiciela Gminy K. do stawienia się w siedzibie PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. w celu złożenia wyjaśnień dotyczących wykonania robót na działce nr [...] w miejscowości S. Dnia 24 maja 2010 r. WINB w K. poinformował PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. , iż na postanowienia MWINB nie zostały wniesione skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. M.B. dnia 4 czerwca 2010 r. skierował podanie do MWINB w K. z prośbą o zobowiązanie PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. do wydania decyzji w sprawie zerwania nawierzchni asfaltowej położonej przez B.C. na drodze wewnętrznej nr [...] w miejscowości S. Dnia 17 czerwca 2010 r. WINB w K. zwrócił się z prośbą do PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. o przesłanie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania pisma wyjaśnień dotyczących wniesionych zarzutów z 4 czerwca 2010 r. Wyjaśnienia PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. złożone zostały dnia 15 lipca 2010 r. Poinformował on, że wezwał przedstawiciela Gminy K. w celu złożenia wyjaśnień, ustalił, iż sprawa dotycząca odprowadzenia wód z działki nr [...] w S. była prowadzona przez Wydział Inwestycji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Gminy K. , a całość akt przekazana została do SKO. Kontrola przedmiotowej drogi została natomiast wyznaczona na 3 lipca 2010 r. Dnia 5 sierpnia 2010 r. MWINB w K. wydał postanowienie uznające za zasadne zażalenie M.B. , K.B. ,.... Wyznaczył PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. dodatkowy termin udzielenia odpowiedzi skarżącym do dnia 30 września 2010 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy oraz przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W dniu 3 lipca 2010 r. przeprowadzona została kontrola przedmiotowej drogi. W dniu 17 sierpnia 2010 r. M.B. przedstawił PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. opinię uzupełniającą rzeczoznawcy mgr inż. B.M. dot. drogi na działce [...] w S. , wg której pojazdy ciężarowe oraz maszyny budowlane nie mogą poruszać się przedmiotową drogą. W dniu 2 września 2010 r. M.B. , A.B. i E.M. złożyli pismo do MWINB w K. z prośbą o podjęcie stosownych działań wobec PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. MWINB w K. pismem z dnia 8 września 2010 r. podjął decyzję o przekazaniu ww. pisma do PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. zawiadomił w dniu 18 listopada 2010 r., iż nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, podnosząc m.in., że w wyniku dokonanych robót polegających na wykonaniu powierzchni asfaltowej o grubości ok. 5 cm " nie powstał nowy obiekt budowlany, a jedynie dojazd do działek ... został poddany bieżącej konserwacji, polegającej na wzmocnieniu nawierzchni ..." . odnośnie stanu technicznego organ poinformował, że "przepisy Prawa budowlanego na podstawie których działa tut. Inspektorat nie dają podstaw do wydania decyzji nakazowej w tej sprawie". W skardze do MWINB w K. na PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. A.K. , E.M. , K.B. i iinnych..., zażądał wszczęcia postępowania. PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 18 listopada 2010 r. Według argumentacji PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. działka nr [...] w S. pomimo, że nie jest drogą publiczną posiada odwodnienie wykonane przez Gminę K. , przechwytujące wody opadowe również z części terenu utwardzonego asfaltem. Podkreślił, że na Gminie K. jako na właścicielu działki nr [...] ciąży obowiązek utrzymywania jej w dobrym stanie technicznym. WINB w K. pismem z 4 lutego 2011 r. zawiadomił, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał za zasadne skargi M.B . K.B., A. etc....z dnia 29 listopada 2010 r. i z dnia 18 stycznia 2011 r. na działanie PINB powiatu [...] -ziemskiego w K. w sprawie położenia nawierzchni asfaltowej na drodze na działce nr [...] w miejscowości S. MWINB w K. zobowiązał PINB powiatu [...] - ziemskiego w K. do podjęcia czynności celem rzetelnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego w sprawie. Dnia 14 lutego 2011 r. WINB w K. zwrócił się z prośbą do PINB powiatu [...] ziemskiego w K. o przesłanie w terminie jednego miesiąca wyjaśnień na zarzut bezczynności wniesiony 7 lutego 2011 r. przez M.B. 18 marca 2011 r. PINB powiatu [...] -ziemskiego w K. poinformował, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 3 stycznia 2011 r. Według PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. roboty budowlane polegające na tymczasowym zabezpieczeniu istniejącej drogi przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych tzw. bieżącej naprawie przed planowanym w przyszłości remontem bądź przebudową nie wymagają zgłoszenia w odpowiednim organie architektoniczno-budowlanym ani pozwolenia na budowę. W dniu 13 kwietnia 2011 r. MWINB w K. postanowił nie wyznaczać PINB powiatu [...] -ziemskiego w K. dodatkowego terminu załatwienia skargi. Dnia 20 kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. została wniesiona skarga Prokuratora Okręgowego w K. na bezczynność PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. Prokurator wniósł o zobowiązanie PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. do wydania decyzji w sprawie, uzasadniając, iż od dnia zwrotu akt postępowania administracyjnego do organu I instancji nie została wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie. Pomimo przekroczenia ustawowych terminów, przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, organ – do daty 20 kwietnia 2011 r. nie poinformował strony o przedłużeniu postępowania, o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. wniósł o jej oddalenie, powołując się na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą postępowanie w organach nadzoru budowlanego prowadzone są z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanej strony. Według PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. inicjatywa wskazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego kompetencjami nadzorczymi, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Powołując się na wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1347/06 oraz WSA z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 453/08 stwierdził, iż inicjatywa taka zawsze musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Konsekwencją takiego założenia jest – w przypadku wpływu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego – prowadzenie w pierwszej kolejności postępowania kontrolno wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy w ogóle jest podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z powodu naruszenia przepisów Prawa budowlanego w zgłoszonej sprawie. W związku z wnioskiem Prokuratury Okręgowej z dnia 11 sierpnia 2009 znak: II Pa 56/09 o wszczęcie postępowania administracyjnego PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. przeprowadził postępowanie kontrolno-wyjaśniające w wyniku którego ustalono, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W dniu 20 czerwca 2011 r. A.B. , M.B. , D.B. etc...., zwrócili się do WSA w Krakowie o rozpatrzenie skargi na postępowanie PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. oraz MWINB w K. , a następnie w dniu 17 października 2011 r. skarżący sprecyzowali ww. pismo podkreślając, iż jest ono m.in. skargą na bezczynność i odstąpienie od czynności urzędniczych PINB dla powiatu [...] -ziemskiego w K. PINB powiatu [...] - ziemskiego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarzut bezczynności kierowany przez skarżących jest nieporozumieniem ponieważ po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie stwierdził on podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Ponowił argumenty zawarte w uzasadnieniach swoich pism. W dniu 5 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. wobec cofnięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie - p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta - w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.- obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, tj. w przypadkach: niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); innych niż określone w pkt 1- 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach ( pkt 4a). Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52 § 2 p.p.s.a.) . Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania ( art. 52 § 4 p.p.s.a.). Od zasady wdrożenia trybu przedsądowego istnieją nieliczne wyjątki, które nie dotyczą jednak niniejszej sprawy. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy odbywa się zaś na zasadach określonych w art. 149 p.p.s.a. Zgodnie art. 149 p.p.s.a : § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu. Sąd uznał ją za zasadną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści zastępując organ w orzekaniu. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Mając powyższe na uwadze i odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżących, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego, skoro składali oni kilkakrotnie pisma do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , które z uwagi na treść oraz całokształt okoliczności należy uznać za zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. Treść opisanych wyżej pism skarżących świadczy, że stanowczo i konsekwentnie żądali oni wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oraz stanu technicznego drogi, w sprawie - do rozpoznania której właściwe są organy nadzoru budowlanego w związku z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądów doktryny i orzecznictwa, w myśl których postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanej ( art. 48 – 52 ustawy Prawo budowlane ), wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie do sygn. akt II SAB/Kr 60/12, że powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania, jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 oraz w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie ogólne normy jeżeli dają kompetencję do działania z urzędu, nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej cytowanej zasady. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Zważyć należy dalej, że stosownie do aktualnie obowiązującego przepisu art. 61a k.p.a.: § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Uwzględniając tę regulację nie można nie dostrzec, że prezentowane w odpowiedzi na skargę podejście w sprawach samowoli budowlanej , przy którym tak kwalifikacja trybu rozpoznawania pism do postępowania skargowego, jak i założenie, że takie postępowanie może zostać wszczętej jedynie z urzędu, nie tylko skutkuje ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów kpa, wynika choćby z ww. przepisu art. 61a k.p.a. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie - zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego. Należy bowiem zgodzić się z poglądami, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Dlatego należy podnieść, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego. Problemu tego nie rozwiązuje wprowadzenie przepisu art. 61a k.p.a., który umożliwia kontrolę sądowoadmiistracyjną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych albo innych uzasadnionych przyczyn. Gdyby nawet próbować wywodzić, że w sprawach z zakresu samowoli budowlanej, jeżeli podanie składa określony podmiot, a zdaniem organu, postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu i z tego powodu odmawia jego wszczęcia na wniosek – a więc z innych przyczyn, to nadal poza kontrolą sadowoadministracyjną pozostaje bezczynność organów w sferze, w która dotyka bezpośrednio konkretnego interesu prawnego określonych podmiotów. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględniając materiał zgromadzony w przedstawionych aktach administracyjnych trzeba zauważyć, że treść pism skarżących, począwszy od wniosku z 9 października 2009 r. nie uprawniała jedynie do nadania im biegu jedynie w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Nie wynika z niego w sposób oczywisty, że skarżący działają wyłącznie w interesie publicznym, a wprost przeciwnie, jak wynika z ich licznych pism, zgłaszali oni samowolę budowlaną i zły stan techniczny obiektu budowlanego, jakim jest również droga, we własnym interesie, podkreślając swoje interesy prawne. Kwestia, czy skarżącym przysługiwał przymiot stron w sprawie nie została jednak wyjaśniona Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ będzie zobowiązany zatem do ustalenia dokładnego przedmiotu postępowania oraz kręgu jego stron, rozważając wydanie incydentalnego postanowienia z art. 61a kpa oraz biorąc pod uwagę, że czym innym są obowiązki zarządcy/właściciela drogi, a odrębną sprawą są obowiązki i zadania organu nadzoru budowlanego, do którego zwrócili się skarżący. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 i ust. 3 udp, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu,co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania zarządzenia nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie, jest to bowiem zadanie fakultatywne z zakresu zarządzania i gospodarowania mieniem gminnym, którego realizacja wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 usg jest to jedno z zadań własnych gminy, które w świetle ustaw szczególnych nie ma charakteru obowiązkowego. W piśmiennictwie tak odczytuje się te przepisy, iż z jednej strony gwarantują one właścicielowi drogi wewnętrznej prawo do swobodnego dysponowania nią, z drugiej zaś eliminują ewentualne roszczenia o wykonanie przez zarządcę drogi takich działań, jak remont drogi wewnętrznej czy zwrot kosztów poniesionych w związku z jej utrzymaniem (patrz W. Maciejko, P. Zaborniak, j. w., s. 68). Te jednak obowiązki, jak również fakt, że do dróg wewnętrznych w stosunkowo niewielkim zakresie odnoszą się przepisy ustawy o dogach publicznych oraz przepisy Prawa o ruchu drogowym (ustawa z 20.06.1997 r., t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), a żadne przepisy prawa publicznego nie określają wymogów co do standardu dróg wewnętrznych, nie oznacza jednak, iż drogi te jako obiekty budowlane leżą poza jakimkolwiek zainteresowaniem i kognicją organów nadzoru budowlanego. Wg Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosków skarżących mają dwie kwestie. Pierwsza – to wyjaśnienie, czy doszło do samowoli budowlanej – dla jej wyjaśnienia w ogóle nie ma znaczenia charakter działki, jej właściciel, itd., a jedynie charakter robót budowlanych, ich zakres, kwalifikacja prawna i w zależności od niej, czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, czy też dokonał zgłoszenia. Druga kwestia wymagająca wyjaśnienia to, czy dojazd do nieruchomości m.in. skarżących zlokalizowany na działce nr [...] jest drogą, a tym samym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane - jest to o tyle istotne, że przepisy art. 61-72 tej ustawy regulują zasady utrzymania obiektów budowlanych, a w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu lub życiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera definicję budowli. Jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a jednym z rodzajów budowli są drogi. Ponieważ w prawie budowlanym brak definicji pojęcia drogi prawidłowo organ nadzoru budowlanego odniósł się do znaczenia tego terminu w ustawie o drogach publicznych, zapominając jednak, iż obiektem budowlanym nie jest jedynie droga o charakterze publicznym. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami wewnętrznymi. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że droga na działce [...] w S. stanowi dojazd do działek nr nr [...] , część działki drogowej do wysokości działki [...] jest pokryty nawierzchnią asfaltową, a w dalszej części jest utwardzona kamieniem. Stanowi pas pieszo - jezdny. Powołując się na wyjaśnienia przedstawiciela gminy, organ stwierdził, że droga została utwardzona asfaltem w latach 70-tych, poddana konserwacji w latach 80-ych, a następnie w 2006 r. została wykonana nawierzchnia asfaltowa i wykonane podłużne odwodnienie części drogi. Burmistrz Gminy K. poinformował PINB, że przedmiotowa działka jest własnością gminy, stanowi drogę wewnętrzną i nie została zaliczona do dróg gminnych publicznych. Wobec powyższego, drogę na działce nr [...] w S. należy uznać za drogę spełniającą przesłanki wynikające z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, odbywa się na niej ruch pojazdów i zapewnia ona dostęp do drogi publicznej z nieruchomości skarżących i innych osób. W sytuacji, gdy obiekt ten faktycznie istnieje i spełnia opisane wyżej funkcje należy go uznać za drogę, a co za tym idzie budowlę, czyli jeden z rodzajów obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie ma żadnego znaczenia dla oceny ewentualnej samowoli budowlanej i stanu technicznego obiektu budowlanego, że działka ta nie jest drogą publiczną. Pozbawione podstaw prawnych jest zatem twierdzenie organu, że "brak jest możliwości badania sprawy w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Każdy bowiem obiekt budowlany podlega kontroli organów nadzoru budowlanego, bez względu czy ma charakter publiczny, czy też nie. To, że obiekt drogowy nie podlega wymogom ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie oznacza, że wszelkie roboty budowlane z nim związane są zwolnione z obowiązków wynikających z prawa budowlanego (np. pozwolenia na budowę/przebudowę drogi, czy zgłoszenia remontu drogi), czy też nie musi on spełniać standardów zapewniających bezpieczne korzystanie z niego. Organy nadzoru budowlanego winny zatem również zbadać, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 66 prawa budowlanego, w kontekście zarzutów skarżących, m.in. kwestii zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego spowodowanego ruchem pojazdów ciężarowych. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwarza materialnoprawną podstawę do nakazania przez organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (pkt 2) albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3), a nadto wyjaśnić, czy droga została wyremontowana samowolnie. Aby jednak stwierdzić, czy naprawa przedmiotowej drogi nastąpiła w ramach samowoli budowlanej, a nadto aby w ogóle ocenić stan techniczny drogi i by stwierdzić, czy są podstawy do podjęcia odpowiednich decyzji przez organ nadzoru budowlanego konieczne jest poczynienie stanowczych ustaleń w ramach wszczętego wcześniej postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie bez wszczęcia takiego postępowania podjęto tzw. czynności kontrolno-wyjaśniające, ale wobec braku zgromadzenia podstawowych danych trudno uznać, aby organ cokolwiek wyjaśnił tak w kwestii legalności robót budowlanych, czy też stanu technicznego drogi, pomijając już, podnoszoną wcześniej, kwestię zbadania interesu prawnego wnioskodawców i ustalenia stron postępowania. Ponieważ do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął postępowania w ww. sprawie, ani na wniosek, ani z urzędu, przesądza to o istnieniu zarzucanej skargą bezczynności. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.1270). W punkcie drugim stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wobec faktu niewydania przez organ żadnego aktu administracyjnego w sprawie pomimo upływu ponad dwóch lat od wpłynięcia wniosku skarżących z dnia 9 października 2009 r.