II SAB/Kr 167/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność "T." S.A w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej udostępnienia informacji publicznej na wniosek nr [...] z dnia 21 sierpnia 2016 r. I. zobowiązuje "T." S.A. w K. do wydania aktu podjęcia czynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek nr [...] G. S. z dnia 21 sierpnia 2016 r. – w terminie 7 dni; II. II. stwierdza, że bezczynność , której dopuścił się "T." S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 12 września 2016 r. G.S. wniósł w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] S.A. w K. w udostępnieniu informacji publicznej, na wniosek z dnia 21 sierpnia 2016 r., złożony za pomocą poczty elektronicznej. Wskazując iż do dnia 10 września 2016 r. nie udostępniono skarżącemu informacji publicznej żądanej w tym wniosku, G.S. domagał się orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zakreślenia [....] S.A. w K. terminu do wykonania obowiązku nałożonego przez prawo, to znaczy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej, w terminie prawem przewidzianym. W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. wnosiła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu powyższego wskazywała, że wniosek o udostępnienie informacji obejmował skopiowanie na płytę CD i przesłanie na adres do korespondencji (z podaniem programu w jakim kopia została sporządzona, w celu umożliwienia odtworzenia treści przedmiotowej płyty na komputerze skarżącego) faktu zgłoszenia zarejestrowanego w systemie informatycznym przerwy w dostawie energii elektrycznej dla odbiorców zasilanych ze stacji transformatorowej słupowej o numerze ruchowym R-250-61, znajdującej się na nieruchomości, która jest własnością skarżącego, tj. działce nr [....] w J. , przy ul. [....] . Jednocześnie skarżący stwierdził, że wiadomość o uderzeniu w stację "pioruna" w wyniku wyładowania atmosferycznego w dniu [....] 2014 r. oraz o pożarze stacji powziął od J.B. Opisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej nr [....] wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 21 sierpnia 2016 r. W tym kontekście Spółka podnosiła, że wbrew twierdzeniu skarżącego udzieliła odpowiedzi na wniosek informując, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie jest wnioskiem ponownym, a nieudzielenie informacji publicznej w zakresie wniosku nr [....] stało się przedmiotem skargi z dnia 27 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Spółka wyjaśniała dalej, że odpowiadając na skargę z dnia 27 lipca 2016 r. odmówiła przesłania płyty CD z nagranym zgłoszeniem uszkodzenia, mając na uwadze ochronę prywatności osoby zgłaszającej awarię. Zdaniem Spółki nie znajduje się ona w stanie bezczynności z udostępnieniem informacji publicznej. Zaznajomiony z odpowiedzią na skargę G.S. wskazał dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2017 r., że jeżeli żądana informacja publiczna wymaga anonimizacji, to powinna zostać udostępniona w terminie przewidzianym prawem po zanonimizowaniu danych chronionych. Przegranie – przeniesienie tekstu z płyty CD na inną płytę CD, jak również anonimizacja danych chronionych prawem (usunięcie danych chronionych prawem na nowo nagrywanej płycie CD poprzez ich "wypikanie") nie tworzy informacji przetworzonej. W taki sposób odtwarzana jest informacja publiczna np. w TV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 ( zam. zb. LEX nr 1313643), w którym wskazano, że przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, stanowi zatem przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia. W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 p.p.s.a. Skarga została złożona przez podmiot i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową oraz zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności te nie były kwestionowane, jak również z urzędu nie stwierdzono żadnych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex Omega nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego ( art. 149 § 1b p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Artykuł 7 - 12 u.d.i.p. normuje sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku ( art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się ( art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom ( art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek ( art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Niemniej jednak art. 5 u.d.i.p. stanowi, że : 1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. 2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. 2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. 3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. 4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw. W ślad za powołanymi regulacjami, z których wnika możliwość nieuwzględnienia wniosku pomimo posiadania informacji publicznej, art. 16 u.d.i.p. przewiduje, że : 1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. 2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. : 1. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. 2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy za bezsporne w świetle twierdzeń stron należy uznać, że informacja żądana we wniosku skarżącego nr [....] z dnia 21 sierpnia 2016 r. , jest informacją publiczną, a [....] S.A. w K. , należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich informacji. Powyższe nie budzi zastrzeżeń również w ramach przeprowadzanej kontroli wywołanej wniesieniem skargi. Za bezsporne należy również uznać i to, że [....] S.A. w K. nie udostępniła skarżącemu informacji objętej jego wnioskiem nr [....] z dnia 21 sierpnia 2016 r., chociaż była w posiadaniu takiej informacji publicznej, co wynika wprost ze skargi i odpowiedzi na skargę. Istotnym jest zatem czy w sprawie występują okoliczności, które pomimo nieudostępnienia skarżącemu posiadanej informacji publicznej czynią bezzasadnym zarzut bezczynności. Zaistnienia takich okoliczności Spółka jednakże nie wykazała. W szczególności brak podstaw do uznania, że Spółka wykonała swe obowiązki poprzez skierowanie do G.S. pisma z dnia 2 września 2016 r., w którym podała iż wniosek nr [....] z dnia 22 sierpnia 2016 r. jest wnioskiem ponownym, a na skutek skargi wniesionej w dniu 27 lipca 2016 r. ( wniosek o udostępnienia informacji publicznej nr ....) toczy się postepowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. W tym zakresie należy zauważyć, że ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie wprowadza zakazu wielokrotnego składnia wniosków tożsamych przedmiotowo, ani też nie zwalnia od realizacji takich wniosków. Niezależnie od tego, jak wynika z akt sprawy II SAB/Kr 152/16, w pkt 3 wniosku nr [....] z dnia 2 lipca 2016 r. G.S. domagał się co prawda skopiowania na płytę CD i przesłania na adres do korespondencji (z podaniem programu w jakim kopia została wykonana, w celu umożliwienia odtworzenia na komputerze) faktu zgłoszenia, zarejestrowanego w systemie informatycznym, przerwy w dostawie energii elektrycznej dla odbiorców zasilanych ze stacji transformatorowej słupowej o numerze ruchowym R-250-61, znajdującej się na działce nr [....] w J. , przy ul. [....] , ale bez anonimozacji tzw. danych wrażliwych, natomiast we wniosku nr [....] , datowanym na 21 sierpnia 2016 r., zawarł dodatkowo alternatywne żądanie, aby programiści Spółki zanonimizowali (wypikali) dane chronione prawem. W piśmie z dnia 2 września 2016 r. Spółka nie twierdziła, by cała żądana informacje podlegała ochronie prawnej, ani też nie zawarła w nim takich treści które można by uznać za rozstrzygnięcie merytoryczne będące decyzją. Zauważyć trzeba dalej, że [....] S.A. w K. nie przedłożyła w niniejszej sprawie innych dokumentów, który można by uznać za decyzję o odmowie udostepnienia skarżącemu informacji publicznej na którykolwiek z dwóch wniosków. Za taki akt nie może bowiem zostać uznana odpowiedź na skargę w sprawie sygn. akt II SAB/152/16, która stanowi pismo procesowe. Jej złożenie sądowi - a nie skarżącemu - jest obowiązkiem wynikającym art. 54 § 2 p.p.s.a., obwarowanym sankcjami z art. 55 p.p.s.a. Pisma do skarżącego z 17 sierpnia 2017 r., o którym mowa w odpowiedzi na skargę wniesionej do sygn. akt II SAB/152/16, w sprawy niniejszej nie złożono. Dokument ten nazwano jednakże pismem, a nie decyzją stąd nie ma powodów by traktować je odmiennie. Nadto gdyby faktycznie co do pierwszego z wniosków wydano decyzję, wniosek nr [....] z dnia 21 sierpnia 2016 r. stanowił by w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zważyć należy jednak iż z odpowiedzi na skargę w sprawie akt II SAB/152/16 nie wynika by Spółka wydała w przedmiocie pierwszego wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2016 r. nr [....] decyzję zawierająca pouczenie o możliwości złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo również w sprawie niniejszej Spółka nie wskazała powodów, dla których pismo skarżącego z dnia [....] sierpnia 2016 r. uznano za nowy wniosek, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powyższych faktów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem [....] S.A. w K. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku G.S. nr [....] , datowanego na dzień 21 sierpnia 2013 r. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Ponownego wniosku skarżącego Spółka nie zignorowała, pomijając milczeniem, natomiast nie poddała go dostatecznie wnikliwej analizie. Nie oceniła w szczególności czy wniosek ten jest wnioskiem ponownym, czy może jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto błędnie przyjęła, że jest zwolniona z obowiązku formalnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego, co w obu możliwych przypadkach uznania za zasadne zastosowania do całej informacji ochrony z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. winno nastąpić przez wydanie decyzji. W opisanej sytuacji brak jednak przesłanek do nakładania na Spółkę sankcji przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., czego nie żądał również skarżący. W tym zakresie dodatkowo nie powinno też ujść uwadze, że mając już uprzednio możliwość poszukiwania ochrony sądowej w zaistniałym sporze G.S. z niej skutecznie z niej nie korzystał, pomimo zaangażowania Spółki, albowiem w sprawie sygn. akt II SAB/Kr 152/15 jego skargę odrzucono. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.