II SAB/Kr 169/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na bezczynność Rady i Zarządu Dzielnicy [...] Kraków [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej skargę oddala Sygn. akt II SAB/Kr [...] UZASADNIENIE S. O. w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady i Zarządu Dzielnicy [...] K. Z.. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stowarzyszenie wskazało, że wnosi skargę na bezczynność radnego Dzielnicy [...] J. D.-B. zarzucając naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 935, poz.. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198) - art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art.4 ust. 1, art.5 ust. 2. Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie radnego J. D.-B. do odpowiedzi na wniosek S. O. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego J. D.-B. winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg zdarzeń poprzedzających wniesienie skargi. 1. Dnia 27.09.2016 S. O. złożyło podanie do Radnego Dzielnicy [...] J. D.-B. zawierające wniosek o przedstawienie wykazu spraw dotyczących osiedla [...], którymi zajmował się J. D.-B. w ramach sprawowania funkcji Radnego Dzielnicy [...] w trakcie trwania obecnej kadencji. 2. Dnia 15.05.2017 na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, S. O. złożyło do organu II instancji czyli Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] i Rady Dzielnicy [...] - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Niestety organ wyższej instancji pozostawił zażalenie dotychczas bez odpowiedzi. Od dnia złożenia podania (27.09.2016) wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie do ukarania J. D.-B. niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada i Zarząd Dzielnicy [...] Z. wniosły o odrzucenie skargi. Wskazano, że stosownie do treści przepisu § 8a ust. 1 Statutu Miasta K. (uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta K. /Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. 6525) dokumenty zawierające informację publiczną udostępnia Przewodniczący Zarządu Dzielnicy lub osoba przez niego wskazana - jeżeli dotyczą działalności Dzielnicy. Ponadto zauważono, iż ani organy Dzielnicy, którymi są Rada i Zarząd ani sami Członkowie Rady nie są podmiotami, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. przez pojęcie "organy jednostek samorządu terytorialnego" użyte w k.p.a. rozumie się "organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze". Dzielnica nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Dzielnica Miasta K. jest jednostką pomocniczą Miasta K., której organizację i zakres działania określają Statuty Dzielnic I-XVIII. Natomiast przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 4 wskazują podmioty zobowiązane do jej udostępniania, wśród których ustawodawca nie wskazał członków jednostek pomocniczych. W związku z powyższym do członków jednostek pomocniczych, w tym przypadku J. D.-B., nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie skargi. Odpowiedzi na skargę udzielił również radny Dzielnicy [...] J. D. - B., domagając się jej odrzucenia. Wskazał, że funkcję Radnego sprawuje trzecią kadencję, jest również członkiem Zarządu Dzielnicy. Działania na rzecz Dzielnicy Rada podejmuje kolegialnie (21 radnych). Członkowie S. O. nie są wyborcami radnego, gdyż kandydował z innego okręgu wyborczego. List od Stowarzyszenia radny przyjął jako atak na jego osobę, ponieważ Stowarzyszenie nie starało się rozliczać swojego radnego, którego byli wyborcami i kandydował z ich okręgu. Informacje dotyczące działalności Rady dostępne są na stronie internetowej w Kurierze [...] i w corocznych sprawozdaniach z działalności Rady i Zarządu. Informacje i konsultacje odbywają się na cyklicznych spotkaniach mieszkańców z Radą Dzielnicy. Stosownie do treści przepisu § 8a ust. 1 Statutu Miasta K. (uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta K. / Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2014 r. poz.. 6525) dokumenty zawierające informację publiczną udostępnia Przewodniczący Zarządu Dzielnicy lub osoba przez niego wskazana - jeżeli dotyczą działalności Dzielnicy. Ponadto zwrócono uwagę, iż ani organy Dzielnicy, którymi są Rada i Zarząd ani sami członkowie Rady nie są podmiotami, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 4 wskazują podmioty zobowiązane do jej udostępniania, wśród których ustawodawca nie wskazał członków jednostek pomocniczych. W związku z powyższym do członków jednostek pomocniczych, w tym przypadku do osoby radnego nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej [...]. Zgodnie z ust. 1, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej ustawą, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej określone zostały przykładowo (na co wskazuje użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności") w art. 4 ustawy. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skarga na bezczynność, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też należy uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełnia warunki formalne i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wniosek skarżącego Stowarzyszenia skierowany został do członka Rady Dzielnicy [...], J. D. - B. i dotyczył przedstawienia wykazu spraw dotyczących [...], którymi zajmował się w ramach sprawowania swojej funkcji w trakcie trwania obecnej kadencji, w szczególności wskazania działań i inicjatyw mających na celu poprawę warunków życia mieszkańców [...], które podejmował w ramach pełnienia służby społecznej w ww. czasie, zwłaszcza z uwzględnieniem tych zakończonych sukcesem. Skarga została oddalona ze względu na brak tożsamości podmiotu do którego skarżące Stowarzyszenie zwróciło się o udzielenie odpowiedzi na zadane pytania zawarte w piśmie z dnia 26 września 2016 r. (członek rady dzielnicy [...] J. D. – [...]) oraz podmiotu, który stowarzyszenie wskazało jako organ (Rada i Zarząd Dzielnicy [...] K. Z.). Nie może bowiem w bezczynności pozostawać podmiot, któremu skarżące stowarzyszenie nie zadało żadnego pytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi wynika, że choć skarga wskazuje jako bezczynną Radę i Zarząd Dzielnicy [...], to bezczynności tej upatruje raczej w niezałatwieniu zażalenia w trybie art. 37 Kpa na bezczynności w udzieleniu informacji publicznej przez członka Rady Dzielnicy, a nie braku udzielenia informacji publicznej przez Radę i Zarząd. Równocześnie jednak w uzasadnieniu skargi wskazuje się, że to członek Rady Dzielnicy nie udzielił informacji żądanej przez Stowarzyszenie i pozostaje w związku z tym w bezczynności. Powtórzyć zatem należy jeszcze raz, że Kodeks Postępowania Administracyjnego nie ma zastosowania do szczególnego postępowania jakim jest udzielenie informacji publicznej na wniosek. Wniosek taki może złożyć każdy bez żadnego szczególnego uzasadnienia, a rzeczą organu zobowiązanego do uniedostępnienia informacji publicznej jest jego zaklasyfikowanie i prawidłowe rozpatrzenie w terminie 14 dni od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). Nie ma zatem w tego rodzaju sprawach zastosowania ani art. 35 Kpa dotyczący terminów załatwiania spraw, ani też art. 37 Kpa, jako że skarżący nie ma obowiązku "wyczerpaniu środków zaskarżenia" przed wniesieniem skargi. W oczywisty sposób nie mają zatem również zastosowania zasady ogólne z art. 8 i art. 12 Kpa. Dopiero od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej przez organ obowiązany – zastosowanie będą miały przepisy KPA (art.16 ustawy). Nadto jak już wyżej wskazano, rozpoznając sprawę na bezczynność Sąd administracyjny ma takie uprawnienia jaki przewiduje art. 149 p.p.s.a., nie może zatem zastosować art. 38 Kpa i ukarać w tym trybie radnego J. D. – [...]. Tym samym odnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie są uzasadnione. Dalej wskazać należy, że podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej rzeczywiście nie jest członek organu kolegialnego jednostki pomocniczej gminy (członek rady dzielnicy). Takim organem jest przewodniczący Rady lub Zarządu dzielnicy – organów, za pośrednictwem których działa dzielnica. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Bez wątpienie dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy, przewidziana w ustawie o samorządzie gminnym i statucie Miasta K. (art. 5 i 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. W ramach demokratycznego państwa prawa zasadą jest jawność i transparentność życia publicznego, a wyjątkiem ograniczenie dostępu do informacji, które powinno mieć swoje racjonalne uzasadnienie. Statut Miasta K. w § 8a pkt. 3, jasno wskazuje, że "Dokumenty zawierające informację publiczną, zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), udostępnia Przewodniczący Zarządu Dzielnicy lub osoba przez niego wskazana - jeżeli dotyczą działalności dzielnicy. Zgodnie natomiast ze statutem dzielnicy [...] Z., członkowie rady mają swoje prawa i obowiązki do których należy: reprezentowanie wyborców, utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmowanie zgłoszonych postulatów i przedstawianie ich Radzie do rozpatrzenia (§ 46). Nadto Członek Rady przy podejmowaniu decyzji w związku z pełnioną funkcją, ma obowiązek kierować się wyłącznie interesem wspólnoty samorządowej Dzielnicy (§ 47), jest obowiązany brać udział w pracach Rady i jej organów oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany (§ 48), posiada wraz z dwoma innymi członkami rady inicjatywę uchwałodawczą (§ 25 ust. 2 pkt. 3), członkowi rady nie wolno wykorzystywać swojej funkcji dla celów prywatnych (§ 49) i może otrzymywać dietę na zasadach ustalonych uchwałą Rady Miasta (§ 46 ust.6). Nadto zgodnie z § 7 Statutu dzielnicy, działalność organów dzielnicy jest jawna i obejmuje między innymi prawo każdego do uzyskania informacji. Jeżeli zatem Stowarzyszenie, zwróci się do Dzielnicy (reprezentowanej przez Przewodniczącego Zarządu), o informację publiczną czyli informację dotycząca obiektywnej sfery faktów, dotyczącą realizacji wyżej wskazanych obowiązków i uprawnień członka rady przez J. D. – [...], to Zarząd będzie obowiązany informacji udzielić, o ile będzie dotyczyć informacji o charakterze informacji publicznej a inne przepisy nie będą stały temu na przeszkodzie. Natomiast sposób traktowania i informowania mieszkańców dzielnicy czy też członków stowarzyszenia ich reprezentujących, o inicjatywach podejmowanych przez J. D. – [...] w ramach pełnionej funkcji, nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku uznając skargę za bezzasadną