II SAB/Kr 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania w tym terminie czynności kończących postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego A.W. z dnia 31 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego A.W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A.W. wnioskiem z dnia 31 października 2013 r. domagał się od Prezydenta Miasta K. udostępnienia informacji publicznej polegającej na doręczeniu kserokopii zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego przy ul. [....] w K. oraz wniosku o jego wydanie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. przy piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. przekazał kopię zaświadczenia o samodzielności lokalu, a w pozostałym zakresie stwierdził - powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - że wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie należy do kategorii dokumentów urzędowych podlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W skardze na bezczynność A.W. domagał się udostępnienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy- informacji publicznej, o udostępnienie, której zwrócił się pismem z dnia 31 października 2013 r., to jest o doręczenie kserokopii wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [....] w K. Na uzasadnienie wskazał, że właścicielem lokalu jest Gmina Miejska K. , w imieniu, której działa Zarząd Budynków Komunalnych w K. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest działalnością, która mieści się w obszarze ujmowanym, jako administracja publiczna, a wszystko, co wiąże się z funkcjonowaniem i trybem działania władz publicznych jest informacja publiczną. Wniosek dotyczy czynności faktycznej, do podjęcia której zobowiązany jest organ na podstawie przepisu szczególnego, jakim jest art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu, realizujący zadania starosty między innymi w oparciu o treść dokumentów załączonych do wniosku, a więc głównie inwentaryzacji architektonicznej lokalu, ma zweryfikować czy spełnia on wymóg samodzielności. Treść wniosku wraz z załącznikami stanowi materiał dowodowy, który jest weryfikowany przez organ przed wydaniem zaświadczenia. Odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Brak decyzji i jedynie częściowa realizacja wniosku przy piśmie informacyjnym doprowadziła do wskazanej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, że wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi informacji publicznej, dlatego wydanie decyzji było zbędne i organ poprzestał na piśmie informacyjnym. Przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, skierowane do organu administracji publicznej i nie stają się dokumentami urzędowymi tylko, dlatego że są w posiadaniu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej "ustawa". Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Zawiera również przepisy szczególne (w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dotyczące zaskarżania do sądu administracyjnego spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Na wstępie ocenić należy dopuszczalność skargi. Stosownie do art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli jednak skarga na bezczynność dotyczy dostępu do informacji publicznej, powyższe przepisy nie mają zastosowania z uwagi na szczególną regulację zawartą w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545) . Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W sprawach z zakresu informacji publicznej nie mają również zastosowania przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych oraz zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 35 - 38 k.p.a.). Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest więc dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga jest zasadna. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może, bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wszelkie wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do informacji. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310) . Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie takiej informacji może zostać załatwiony na kilka sposobów. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem stanowi - jak już wcześniej wskazano - czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej (art. 16 ustawy) powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy powołując się np. na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności czy tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną. Decyzję umarzająca postępowanie wydaje się w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 ustawy. Natomiast, jeśli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznaje, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę zwykłym pismem. Na takim stanowisku stanął w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2592/12 (LEX nr 1247152) i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1864/11 (LEX nr 1149262) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej". Otrzymawszy pismo informujące, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wnioskodawca może zweryfikować to stanowisko wnosząc skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nie udostępnienia informacji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. I OSK 903/12, LEX nr 1394107). Jeżeli sąd podzieli stanowisko podmiotu zobowiązanego do informacji publicznej - oddali skargę na bezczynność. Jeżeli jednak dojdzie do wniosku, że dana informacja jest informacją publiczną, powinien uwzględnić skargę na bezczynność i zobowiązać stronę przeciwną do skarżącej do załatwienia wniosku w określonym terminie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta K. uwzględnił wniosek A.W. z dnia 29 października 2013 r. tylko w części tzn. udostępnił zanonimizowane zaświadczenie o samodzielności lokalu położonego w K. przy ul. [....] . W zakresie udostępnienia wniosku o wydanie tego zaświadczenia Prezydent poinformował pismem z dnia 19 listopada 2013 r., że wniosek ten nie stanowi informacji publicznej. Pogląd ten wyraził również w odpowiedzi na skargę. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak wynika ze skargi lokal nr [....] położony w budynku przy ul. [....] w K. stanowi własność Gminy Miejskiej K. , a zarząd tym lokalem sprawuje Zarząd Budynków Komunalnych w K. (strona przeciwna nie zakwestionowała tej informacji w odpowiedzi na skargę). Oznacza to, że przedmiotowy lokal stanowi majątek jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Miejska K. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten został całkowicie pomięty przy załatwianiu wniosku skarżącego. W piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. Prezydent Miasta K. powołał się natomiast na art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, w myśl którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Powołany przez Prezydenta przepis obejmuje swoim zakresem zaświadczenie o samodzielności lokalu, natomiast nie obejmuje wniosku o wydanie takiego zaświadczenia. Wniosek ten - z uwagi na fakt, że dotyczy lokalu stanowiącego majątek publiczny - mieści się w zakresie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy. W konsekwencji wniosek ten jest informacją publiczną. Przeciwne stanowisko Prezydenta Miasta K. jest błędne. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konsekwencją uznania, że informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznej jest konieczność uwzględnienia skargi, a więc konieczność zobowiązania organu administracji do podjęcia czynności polegającej na udzieleniu żądanej informacji, bądź też na wydaniu aktu - decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do wykonania alternatywnie jednej z tych czynności zobowiązano organ administracji w pkt I wyroku. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd (w niniejszej sprawie: 7 dni) liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenia prawa. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego został częściowo uwzględniony. Prezydent Miasta K. wprawdzie przekroczył czternastodniowy termin załatwienia wniosku, wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy, jednakże na podstawie ust. 2 powołanego przepisu powiadomił w tym terminie wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. W pkt III wyroku zasądzono koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do nich wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).