II SAB/Kr 173/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr. ) Sędziowie NSA: Stanisław Biernat Andrzej Niecikowski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Burmistrza Gminy B. postanawia skargę odrzucić. II SA/Kr 173/03 UZASADNIENIE W dniu 25.11.2003r (data stempla pocztowego na kopercie w aktach II SA/Kr 2926/03) skarżący Z. G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Gminy B., polegającą na zaniechaniu przesłania jego odwołania z dnia 14.02.2002r od decyzji z dnia 28.12.2001r., Nr [...] do organu wyższej instancji. Pismo z dnia 12.02.2002r skierowane do Wojewody [...] za pośrednictwem Burmistrza Gminy B. zawierało nagłówek : "Odwołanie : od decyzji Burmistrza Gminy B. nr [...] z dnia 28.12.2001r... Wniosek : o wznowienie postępowania ... ". W piśmie tym skarżący podniósł m.in. , że decyzja została podjęta w oparciu o błędne informacje (wstępne porozumienie z nie uzgodnionymi warunkami nie jest wyrażeniem zgody na wejście w teren) i zakwestionował uzasadnienie decyzji w zakresie, w którym stwierdzało, że "inwestor uzyskał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy II SA/Kr 2926/03 znajduje się oryginał decyzji z dnia 28.12.2001 r. z pieczęcią stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna z dniem 15.03.2002r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy B. podał, że odwołanie dotyczyło decyzji o pozwoleniu na budowę teletechnicznej pętli światłowodowej wydanej na rzecz inwestora Telekomunikacji Polskiej S.A., m.in. w oparciu o porozumienie wstępne zawarte między inwestorem a skarżącym, które było podstawą ustalenia, że inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane. W porozumieniu tym skarżący zawarł też pewne zastrzeżenia dotyczące rekompensaty finansowej. Ponieważ rozmowy między inwestorem a skarżącym nie przyniosły rezultatów oczekiwanych przez tego ostatniego, Z. G. złożył odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Burmistrz Gminy B. podał następnie, że odwołanie Z. G. zostało przesłane inwestorowi celem przeprowadzenia ze skarżącym rozmów w sprawie uwzględnienia warunków zawartych w cytowanym porozumieniu. Organ stwierdził, że ponieważ sprawa dotyczyła prowadzonych przez skarżącego z inwestorem negocjacji o wypłacenie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku prowadzonych robót na działkach będących własnością skarżącego, Urząd Gminy B. nie przesłał odwołania Z. G. do Wojewody [...]. Sąd zważył, co następuje: Skarga została wniesiona Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie-sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie rozważenia wymaga, czy skarga jest dopuszczalna. Po pierwsze, stosownie do treści art. 52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Po drugie , w myśl przepisu art. 3 § 2 ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Jeśli chodzi o kwestię pierwszą , to środkiem o jakim mowa w art. 52 p.p.s.a. jest między innymi zażalenie do organu administracji wyższego stopnia, składane w trybie art.37 kpa, na nie załatwienie sprawy w terminie. Skarżący złożył w dniu 27.03.2003r takie zażalenie do Wojewody [...]. Zarzucił w nim, że w sprawie złożonego odwołania i wniosku o wznowienie nie otrzymał żadnego postanowienia. Pismem z dnia 20.05.2003r., skierowanym do Urzędu Gminy B., Wojewoda [...] stwierdził, że skarga Z. G. na bezczynność Burmistrza Gminy B. w przedmiocie złożonego odwołania od decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę teletechnicznej pętli światłowodowej oraz wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją jest uzasadniona. Pismem tym poinformowano równocześnie Z. G., że jego odwołanie nie może być skuteczne albowiem pochodzi od osoby, która nie była adresatem decyzji. W tej sytuacji jego pismo z dnia 12.02.2002r powinno być rozpatrzone jako wniosek o wznowienie postępowania. Odnośnie kwestii drugiej podnieść należy, że zakres kontroli działalności administracji publicznej w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został określony w sposób pozytywny. Z przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów przysługuje zatem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Ponieważ, po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji, na organie tym nie ciążył obowiązek rozpoznania tego odwołania, w sprawie nie zachodzi przypadek bezczynności organu w sprawie wymienionej w punkcie l , 2 i 3 omawianego przepisu. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie, czy nie przesłanie odwołania organowi wyższej instancji ( z naruszeniem art. 133 kpa), stanowi zaniechanie przez organ czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Na pytanie to odpowiedź jest przecząca. Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przesłanie odwołania przez organ I instancji organowi odwoławczemu nie jest taką czynnością. Po pierwsze, w przepisie art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Z brzmienia przepisu wynika, że chodzi w nim o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Po drugie, sformułowanie użyte w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.: "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" , odnoszą się do strony, a nie do organu administracji. Wobec powyższego skargę w niniejszej sprawie należy uznać za niedopuszczalną, gdyż zarzucana organowi bezczynność pozostaje poza zakresem kognicji sądu. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego też, na podstawie wyżej powołanego przepisu, orzeczono jak w sentencji.