II SAB/Kr 174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania znak: [...] skargę oddala R.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania znak: [....] , przez Prezydenta Miasta K. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 29 grudnia 2005 r. poprzedniczka prawna skarżącego R.S. – jego matka M.S. , złożyła do organu wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [....] obr. [....] , zajętą pod ulicę [....] w K. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2006 r., znak [....] , Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie wszczęte m.in. z wniosku M.S. do czasu otrzymania ostatecznej decyzji Wojewody [....] stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Pismem z dnia 8 czerwca 2013 r. R.S. , działający przez pełnomocnika adw. S.S. , wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na niezałatwienie sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie. SKO przekazało zażalenie zgodnie z właściwością do Wojewody [....] . Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r. znak [....] Wojewoda [....] uznał zażalenie R.S. za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.S. podniósł, że wstąpił do postępowania znak [....] jako następca prawny zmarłej matki M.S. Wskazał, że ostatnią korespondencję w sprawie otrzymał w dniu 23 stycznia 2009 r. Do tej pory organ nie udzielił informacji, z jakiego powodu nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie nie wydając w przedmiotowej sprawie żadnej decyzji, a także nie wyznaczył dodatkowego terminu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Sprawa odszkodowania rozstrzygana jest po wydaniu przez Wojewodę [....] decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowi fragment drogi publicznej i z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz po uzyskaniu przez tę decyzję waloru ostateczności. Dalej organ wskazał, że prowadzone przed Wojewodą [....] postępowanie o sygn. akt SN.IV.AC.7724-1-5072-07 o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod pas drogowy al. [....] w K. do chwili obecnej nie zostało zakończone. Nie ustała zatem przyczyna zawieszenia postępowania, określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało jednakże zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Sąd rozpatrując skargę na przewlekłość postępowania ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy można przypisać organowi niedochowanie należytej staranności w zorganizowaniu procesowania, które uniemożliwiło zakończenie go w rozsądnym terminie. Ponadto Sąd zobowiązany jest zbadać, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość postępowania strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 K.p.a., co potwierdza zażalenie strony z dnia 8 czerwca 2013 r. na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Prezydenta Miasta K. , które postanowieniem Wojewody [....] z dnia 22 kwietnia 2014 r. znak [....] zostało uznane za bezzasadne. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. i dlatego podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Dokonane przez Sąd ustalenia w oparciu o akta administracyjne uzasadniają przyjęcie wniosku, że prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności nie wypełniają wskazanego powyżej pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie, którego przewlekłe prowadzenie zarzuca organowi w skardze R.S. , uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako P.w.u.r.a.p.). W myśl art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 P.w.u.r.a.p.). Z kolei stosownie do art. 73 ust. 4 P.w.u.r.a.p., odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może nastąpić wyłącznie w następstwie wydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejście własności tej nieruchomości na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Stanowi ona potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 P.w.u.r.a.p. jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 291/11). Do czasu wydania powyższej decyzji i uzyskania przez nią waloru prawomocności w sensie jej niezaskarżalności, organ właściwy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną nie może prowadzić postępowania w tym zakresie. W tym znaczeniu potwierdzenie opisywaną decyzją przejścia własności nieruchomości na uprawnione z mocy ustawy podmioty jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy ustawy w trybie art. 73 ust. 1 P.w.u.r.a.p. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem wobec niezakończenia postępowania w przedmiocie uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod pas drogowy al. [....] w K. , prowadzonego przez Wojewodę [....] pod sygn. akt SN.IV.AC.7724-1-5072-07, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość stanowiącą działkę nr [....] obręb [....] w K. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się przypadki, w których rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem. Prowadząc postępowanie w sprawie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie, jeżeli w oparciu o przepis prawa, będący podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wyprowadzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1023/2009). W konsekwencji, w myśl art. 103 K.p.a., uzasadnione zawieszenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania postanowieniem z dnia 30 stycznia 2006 r. znak [....] przerwało bieg terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 K.p.a. Tym samym wyeliminowana została możliwość powstania przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Podobnie, o przewłoce w postępowaniu nie można mówić, jeśli zawieszenie postępowania trwa niezwyczajnie długo z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności bądź przewlekłości. Zauważyć przy tym trzeba, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego może stanowić odrębny przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Dopóki zaś we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do wniosku o przewlekłości w prowadzeniu zawieszonego postępowania. Reasumując, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że nie zachodzi w niej sytuacja przewlekłego prowadzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez Prezydenta Miasta K. Postępowanie to zostało zawieszone zgodnie z odpowiednimi normami procesowymi i wobec nieustania przyczyny zawieszenia na dzień wyrokowania – nie zostało podjęte na nowo. Sąd nie stwierdził, aby w kwestionowanym przez skarżącego postępowaniu Prezydent Miasta K. działał w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. Postępowanie zostało wszczęte z wniosku m.in. poprzednika prawnego skarżącego w dniu 29 grudnia 2005 r., a do zawieszenia postępowania doszło w dniu 30 stycznia 2006 r. Wobec stwierdzenia istnienia zagadnienia wstępnego, warunkującego zakończenie postępowania, którym było wydanie przez Wojewodę [....] decyzji stwierdzającej przejście własności nieruchomości, termin załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie pozostawał już w gestii Prezydenta Miasta K. Organ ten nie miał żadnych możliwości procesowych zakończenia postępowania w terminie krótszym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.