II SAB/Kr 174/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Tatrzańskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 stycznia 2023 r. o wydanie pozwolenia na budowę I. Stwierdza, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 31 stycznia 2023 r., a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 31 stycznia 2023 r. w terminie 1 miesiąca, III. wymierza Staroście Tatrzańskiemu grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, IV. zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r. (2 lutego 2023 r. - data wpływu do organu) T. S.A. Oddział w K. zwróciła się do Starosty Tatrzańskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 15/0,4 kVz powiazaniami do istniejących sieci średniego i niskiego napięcia, rozbiórki stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia. Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. spółka złożyła ponaglenie do Wojewody Małopolskiego w związku z bezczynnością Starosty. Ww. ponaglenie zostało przesłane Wojewodzie Małopolskiemu wraz ze stanowiskiem Starosty przy piśmie z dnia 8 marca 2023 r. Kolejne ponaglenie spółka złożyła w dniu 13 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu). Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2023 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski: 1. stwierdził bezczynność Starosty Tatrzańskiego w sprawie dot. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę od dnia 6 kwietnia 2023 r., 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) stwierdził przewlekłość Starosty Tatrzańskiego w prowadzeniu ww. postępowania, 4) stwierdził, że ww. przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5) zarządził wyjaśnienie przyczyn przewlekłości i bezczynności oraz ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości, 6) wyznaczył Staroście Tatrzańskiemu termin załatwienia ww. sprawy do 22 maja 2023 r. W dniu 3 lipca 2023 r. T. S.A. w K. wniosła, za pośrednictwem Starosty Tatrzańskiego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Tatrzańskiego postępowania w sprawie ww. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi spółka przestawiła przebieg postępowania oraz podniosła, że pomimo wydania przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia z dnia 21 kwietnia 2023 r. Starosta Tatrzański w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, a termin wydania pozwolenia na budowę określony przez Wojewodę Małopolskiego bezskutecznie upłynął. Nadto Starosta Tatrzański brakiem podejmowania stosownych czynności doprowadza do nieuzasadnionej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy, w związku z czym zasadne jest stwierdzenie zarówno bezczynności jak i przewlekłości ww. postępowania. Z kolei mając na uwadze, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest realizacja inwestycji celu publicznego, polegająca na budowie i modernizacji sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia, zaniechania takie jak bezczynność i przewlekłość sprowadzają zagrożenie ciągłości i pewności zasilania w energię elektryczną. W dniu 5 września 2024 r. (data nadania) Starosta Tatrzański przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ww. skargę na bezczynność Starosty Tatrzańskiego, wnosząc o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg postępowania oraz podał, że do dnia 7 kwietnia 2024 r. sprawa pozostawała bez biegu. W dniu 7 kwietnia 2024 r. nastąpiła zmiana na stanowisku Starosty Tatrzańskiego realizującego między innymi zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, który 1 czerwca 2024 r. powołał nowego Naczelnika Wydziału Budownictwa. Obecny Naczelnik wykonuje zadania z zakresu bieżących oraz zaległych spraw Wydziału. Z uwagi na nawarstwienie niezałatwionych spraw wprowadzony został program naprawczy Wydziału wraz z jego prawidłową organizacją. Przedmiotowa sprawa w dniu 3 września 2024 r. została przekazana do prowadzenia nowemu pracownikowi. Stwierdzono, że wobec inspektora, który dopuścił się bezczynności prowadzonym postępowaniu, jak również nie przesłał skargi T. S.A., pozostawiając ją w aktach sprawy, podjęte zostały wewnętrzne czynności dyscyplinujące. W dniu 4 września 2024 r. zawiadomiono strony postępowania oraz dokonano weryfikacji złożonych dokumentów. Postanowieniem z dnia 4 września 2024 r. Starosta Tatrzański nałożył obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 grudnia 2024 r. nieprawidłowości i braków projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Organ nadmienił, że w dniu 3 października 2023 r. pełnomocnik T. S.A. dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę na ten sam zakres, który został objęty wnioskiem o pozwolenia na budowę z dnia 31 stycznia 2023 r. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Z uwagi na powyższe, Starosta Tatrzański wnosi o nieuwzględnienie skargi w całości i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W tak zakreślonych ramach skarga okazała się uzasadniona. Rozpocząć należy od tego, że stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. skarżąca spółka złożyła do Starosty Tatrzańskiego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, wobec czego spółka w dniu 23 lutego 2024 r. wniosła ponaglenie. Kolejne ponaglenie spółka wniosła 13 kwietnia 2023 r. Wojewoda Małopolski stwierdził bezczynność Starosty Tatrzańskiego postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2023 r. W postanowieniu tym wyznaczono organowi pierwszej instancji termin załatwienia sprawy do 22 maja 2023 r. Wobec przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że Starosta Tatrzański naruszył przepisy określające terminy załatwienia spraw, w szczególności termin 2 miesięcy zastrzeżony dla spraw skomplikowanych, nie podejmując żadnych czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy od dnia 2 lutego 2023 r. do dnia wniesienia skargi na bezczynność (30 czerwca 2023 r.), tj. przez blisko 6 miesięcy. Do podjęcia działań zmierzających do wydania decyzji nie skłoniło Starosty ani ponaglenie, ani postanowienie Wojewody Małopolskiego stwierdzające bezczynność i wyznaczające termin załatwienia sprawy, który nie został zachowany. Stan rzeczy istniejący w dniu wniesienia skargi bez wątpienia wypełnia znamiona bezczynności. Opisana zwłoka nie stanowi natomiast przewlekłości, o której można mówić w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (vide: art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie na dzień wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy; nie ma zatem mowy o "prowadzeniu postępowania". W nawiązaniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wyjaśnić trzeba, że stwierdzenie stanu bezczynności wynika z ustalenia okoliczności obiektywnej – przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Wobec tego okoliczności wskazujące na brak nadzoru nad pracownikiem Starostwa zajmującego się sprawą przez poprzedniego piastuna organu, nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zarzutu bezczynności. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, "Organ administracji nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy organ ten – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej wymaganej czynności, a przy tym nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Powody niezakończenia postępowania w terminie oraz powody niewyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie mają znaczenia. Niezałatwienia sprawy w terminie nie usprawiedliwiają w szczególności: skomplikowanie sprawy, niewystarczająca liczba pracowników obsługujących organ, przekazanie akt sprawy do sądu administracyjnego lub do organu wyższego stopnia" (komentarz do art. 37, P.M. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2024). Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 31 stycznia 2023 r. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Jak wskazano wcześniej, skarżąca złożyła ponaglenie, które uwzględnił organ wyższej instancji, a następnie wniosła skargę na bezczynność. Działania te zostały przez organ zignorowane. Brak jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo sygnalizowania bezczynności przez wnioskodawcę, brak próby wyjaśnienia stronie przyczyn bezczynności świadczą, zdaniem Sądu, o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności. Podkreślić wypada, że zmiana piastuna organu, związane z tym podjęcie we wrześniu 2024 r. działań zmierzających do załatwienia sprawy, deklarowane podjęcie środków dyscyplinujących względem pracownika organu, który odpowiadał za prowadzenie sprawy, czy też zainicjowanie przez skarżącą innej sprawy zmierzającej do osiągnięcia efektu zbieżnego z przedmiotową sprawą, nie stanowią wystarczających argumentów, które mogłyby uzasadniać odmienną ocenę charakteru bezczynności. Okres 19 miesięcy, w którym nie podejmowano właściwie żadnych czynności w sprawie, stanowi wraz z przedstawionymi okolicznościami sprawy wystarczające uzasadnienie uznania zaistniałej bezczynności jako rażącej. Wobec niezałatwienia sprawy przed wydaniem niniejszego orzeczenia, w punkcie II sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Wobec stwierdzenia, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażący, także wobec przekazania sądowi skargi z aktami sprawy po upływie ponad roku od jej wniesienia, Sąd uznał za w pełni zasadne wymierzenie w tym przypadku grzywny Staroście Tatrzańskiemu, w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., jak w punkcie III sentencji wyroku. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. i w drugim półroczu 2023 r. (M.P. z 2024 r. poz. 137), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 6.246,13 zł. Tym samym grzywna może zostać wymierzona do kwoty 62.461,30 zł. W ocenie Sądu cel grzywny – w tym przypadku sankcyjny i prewencyjny – zostanie w niniejszej sprawie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości tysiąca złotych. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi wraz kosztami zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz opłatą od pełnomocnictwa (17 złotych).