II SAB/Kr 176/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. (data wpływu: 31 sierpnia 2021 r.) Firma A wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy P. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek poprzez udostępnienie żądanych informacji publicznych. Organowi zarzucono rażące naruszenie art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezczynność organu polegająca na braku udostępnienia w formie czynności materialno-technicznych żądanych przez skarżącą informacji w zakresie, w sposób i w formie przedstawionych we wniosku z dnia 19 marca 2021 r., jak i braku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że pismem z dnia 19 marca 2021 r. zwróciła się do Wójta Gminy P. W. o udzielenie informacji publicznej w określonym we wniosku zakresie oraz w formie we wniosku wskazanej (szczegółowy zakres żądanej informacji przedstawiony w tabeli), wyraźnie i szczegółowo artykułując zakres informacji, o udzielenie których skarżąca wnosi. Organ pismem z dnia 1 kwietnia 2021r. poinformował o wydłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwagi na kwarantannę/izolację pracowników Urzędu Gminy P. W. oraz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W.. Następnie pismem z dnia 19 maja 2021 r. organ poinformował skarżącą, że objęte wnioskiem z dnia 19 marca 2021r. informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej GOPS w P. W. - co nie jest zgodne z prawda, bowiem nie wszystkie informacje objęte wnioskiem z dnia 19 marca 2021 r. są dostępne w BIP, co przyznał sam organ w treści pisma z dnia 19 maja 2021 r. Dalej strona skarżąca przedstawiła w formie tabeli zakres wniosku skarżącej oraz braki w udzieleniu żądanych informacji i dokumentów. Przedstawiła również uwarunkowania prawne skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wielka wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutem bezczynności i twierdzeniem skarżącej, że nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 19 marca 2021 r. Wskazano, że w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ poinformował skarżącą pismem z dnia 19 maja 2021 r., że informacje żądane przez skarżącą zostały udostępnione: 1/ w Biuletynie Informacji Publicznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W. (GOPS), 2/ w Bazie Konkurencyjności. W wyżej wymieniony sposób została upubliczniona dokumentacja z przeprowadzonych postępowań w zakresie usług, dostaw i robót budowlanych w ramach projektu nr [...] pod nazwą: Utworzenie placówki wsparcia dziennego w Gminie P. W.. W piśmie tym organ wyjaśnił także skarżącej, że wszystkie postępowania prowadzone przez GOPS w ramach Projektu nie podlegały ustawie Prawo zamówień publicznych, a Wytycznym w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na latach 2014-2020. Mimo tych wyjaśnień skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu. Organ podniósł, że postępowania prowadzone w oparciu o Wytyczne są prowadzone zgodnie z zasadą konkurencyjności, jak też, że są publikowane w centralnym repozytorium (dane.gov.pl). Podstawą prawną wydania Wytycznych jest art. 5 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Ustawa ta jest ustawą lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Wytyczne określają zasady i tryb udostępniania informacji, które stały się przedmiotem zainteresowania skarżącej. Zgodnie z tymi Wytycznymi udostępnieniu podlega wyłącznie protokół z postępowania o udzielenie zamówienia i tylko wykonawcy, który złożył ofertę w tym postępowaniu. Skarżąca w żaden sposób nie spełnia tych wymogów. Organ podniósł także, że w doktrynie podkreśla się, iż na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskującego o udzielenie informacji publicznej o ewentualnej niedopuszczalności zastosowania w konkretnej sytuacji trybu wnioskowego. Zgodnie z tym stanowiskiem tak należy postąpić między innymi w sytuacji, gdy zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także gdy informacja została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. W piśmie z dnia 12 października 2021 r. skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymując w całości zaprezentowane w skardze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się bezzasadna. Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej) albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p. związanych z odmową lub niemożnością udostępnienia informacji publicznej). W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się pismem z 19 marca 2021 r. (data wpływu 24 marca 2021 r.) do Wójta Gminy P. W. o udostępnienie – poprzez nadesłanie kserokopii – kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań w zakresie usług i dostaw oraz robót budowlanych objętych projektem, w tym ogłoszeń, zapytań, procedur podstawowych /na usługi społeczne zebranych ofert, porównania ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty, zawartych umów w zakresie wyłonionych wykonawców usług i dostaw i robót budowlanych oraz innej dokumentacji wytworzonej w ramach powyższych postępowań - w ramach projektu - konkursu nr [...] Działanie 9.2 Usługi społeczne i zdrowotne, Poddziałanie 9.2.1 Usługi społeczne i zdrowotne w regionie. Typ projektu C, numer projektu: [...], tytuł projektu; Utworzenie placówki wsparcia dziennego w Gminie P. W.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy P. W. w piśmie z 1 kwietnia 2021 r. poinformował, powołując się na art. 13 ust. u.d.i.p., o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku – do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zaś w piśmie z 19 maja 2021 r. odesłał wnioskodawcę do materiałów na podanych stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W. oraz Bazy Konkurencyjności. Zwrócono przy tym uwagę na podstawę prawną postępowań prowadzonych przez GOPS w ramach ww. projektu. Wskazano, że nie podlegały one ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2019 r., poz. 1843) na podstawie art. 4 pkt 8 lub art. 138g, tym samym nie ma do nich zastosowania art. 96 ust. 3 ustawy. Zwrócono uwagę, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (które były podstawą postępowań GOPS w ramach projektu), w przypadku postępowań przeprowadzonych zgodnie z zasadą konkurencyjności, udostępnia się wyłącznie protokół postępowania o udzieleniu zamówienia i tylko temu, kto w danym postępowaniu złożył ofertę. Analiza okoliczności sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że na dzień złożenia skargi, tj. 31 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu) Wójt Gminy P. W. nie pozostawał w bezczynności w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wyjść należy od tego, że Wójt Gminy P. W. (będący – co do zasady organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) ustosunkował się do wniosku w piśmie z 19 maja 2021 r., a więc w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Odpowiedź ta nie polegała wprawdzie na przesłaniu skarżącej żądanej dokumentacji, lecz w ocenie Sądu stanowiła adekwatną reakcję organu na złożony wniosek. Po pierwsze, podzielić należało stanowisko organu co do braku podstaw rozpatrzenia wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej ze względu na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (vide: art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Taką odmienną regulacją są Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, wydane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818). Wytyczne te regulują zasady przeprowadzania postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, w tym zasady i tryb udostępnienia informacji, które stały się przedmiotem zainteresowania skarżącej Spółki. Przede wszystkim jednak, sama ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 stanowi w art. 37 ust. 6, że "dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429)" (ust. 6). Z kolei art. 37 ust. 7 stanowi, że "dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Po drugie, należało mieć na względzie, że skarżąca żądała "kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań w zakresie usług i dostaw oraz robót budowlanych objętych projektem". W istocie zatem żądała dostępu do akt postępowania. Tymczasem w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że akta sprawy jako całokształt nie stanowią informacji publicznej, a żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2017 r., I OSK 2957/15). Po trzecie, treść pism organu oraz odpowiedź na skargę wskazuje, że w istocie wniosek skarżącej dotyczył działalności Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W.. Wskazuje na to chociażby fakt, że w odpowiedzi na wniosek Wójt odesłał skarżącą do stron internetowych tej jednostki. Niewątpliwie, chociaż z perspektywy ustrojowej gminny ośrodek pomocy społecznej, jako jednostka organizacyjna gminy, jest powiązana z wójtem, to jednak z perspektywy przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, w szczególności z perspektywy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi odrębny podmiot, zobowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie własnej działalności we własnym imieniu. Trzeba przyjąć, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej (szerzej: podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) zobowiązany jest udzielić informacji, którą sam posiada, a w zakresie, w jakim jej nie posiada, powinien poinformować wnioskodawcę, w terminie 14 dni zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do kogo wnioskodawca powinien się zwrócić w danej sprawie. Jeśli zatem żądana informacja dotyczyła działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, to odpowiedź Wójta mogła ograniczyć się wyłącznie do wskazania właściwego adresata wniosku. Tylko na marginesie, w kwestii odesłania do stron internetowych Bazy Konkurencyjności oraz Biuletynu Informacji Publicznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazać wypada, że art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi wprost, iż udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Tym samym, informacje udostępnione we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Biuletyn Informacji Publicznej jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). W przypadku określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji, a zawiadamia wnioskodawcę o niestosowaniu trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP (zob. G. Sibiga, "Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne", PPP 2007, nr 3, s. 18). Ustawa nie wiąże takiego skutku wprawdzie w odniesieniu do informacji opublikowanych na innego rodzaju stronach internetowych, jednak w ocenie Sądu dopuszczalne jest – w ramach odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – odesłanie do publicznych, powszechnie dostępnych stron internetowych, jeśli tylko umożliwiają one pozyskanie żądanej informacji, w szczególności zapoznanie się z treścią żądanego dokumentu, np. do Bazy Konkurencyjności prowadzonej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. W przedstawionych realiach sprawy należało uznać, że Wójt Gminy P. W. na dzień wniesienia skargi nie był w bezczynności, albowiem udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej adekwatnej ze względu na jego treść, a brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego skarga - jako bezzasadna – podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.