II SAB/Kr 180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] i Gminy N. do rozpoznania wniosku [...] o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny. M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...] – dalej skarżący, wniósł skargę na bezczynność Urzędu Gminy Miasta N. w sprawie udostępniania informacji publicznej w zakresie dokumentów certyfikacyjnych podłogi sportowej w prowadzonej inwestycji. Skarżący zarzucając rażące naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o: 1. nakazanie Burmistrzowi Gminy Miasta N. ujawnienia wnioskowanych dokumentów/ dokumentu dotyczącego podłogi sportowej w inwestycji ,,Zaprojektowanie i wybudowanie szkoły podstawowej w N. wraz z przylegającym otoczeniem." 2. wymierzenie kary Burmistrzowi Gminy Miasta N. przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że firma [...] złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu 13 kwietnia 2017r. Podano, że potwierdzenie otrzymania wniosku otrzymano z Urzędu drogą elektroniczną w dniu 21 kwietnia 2017 r. Skarżący wskazał, że z treści wniosku i wymienionych w nim dokumentów atestacyjnych Urząd mógł bez wątpienia pozyskać wiedzę, że podłoga, jaką wybrał Generalny Wykonawca do ww. inwestycji może nie być zgodna z przepisami prawa. Skarżący podniósł, że do dnia 27 kwietnia 2017 r. Urząd powinien odpowiedzieć na wniosek skarżącego i przesłać wnioskowane dokumenty lub wydać pisemną decyzję o odmowie ich ujawnienia. Wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2017 oraz 2 maja 2017r. wnioskował do organu o udzielenie odpowiedzi, przypominając, że Urząd jest w zwłoce jednodniowej, a następnie pięciodniowej; kolejny wniosek zawierający przypomnienie został przez skarżącego złożony 13 maja 2017r. Skarżący wskazał, że w dniu 17 maja 2017 r. otrzymał informację, iż w terminie do 16 czerwca 2017r. Generalny Wykonawca przedstawi inspektorowi nadzoru inwestorskiego do akceptacji dokumenty, w których wytwórca i dostawca wykaże, że dostarczone wyroby (atesty i certyfikaty) są zgodne z zamówieniem inwestora. Skarżący podał, że Urząd nie dotrzymał zadeklarowanego przez siebie terminu (16.06.2017r.), a on sam nie otrzymał ani wnioskowanych dokumentów ani decyzji odmownej. Skarżący podał, że w dniu 22 czerwca 2017 r. złożył kolejny wniosek do Urzędu w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy podał, że dokumentację obejmującą żądaną przez wnioskującego informację publiczną organ obowiązany do jej udostępnienia tj. Burmistrz Miasta i Gminy otrzymał od generalnego wykonawcy inwestycji pod nazwą "Budowa Szkoły Podstawowej w N." ([...] S.A. z siedzibą w K.) dopiero w dniu 18 lipca 2017 r. tj. już po wniesieniu skargi. Organ podniósł, że uprzednio nie mógł udostępnić żądanej informacji, bowiem jej nie posiadał, o czym wnioskujący był informowany. Organ nadto wskazał, że informacja publiczna została już przekazana (udostępniona) wnioskującemu, w formie wskazanej we wniosku, co znajduje odzwierciedlenie w przekazywanych aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił skarżący we wniosku z dnia 13 kwietnia 2017 r. Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego w Z. w przedmiocie rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr [...], s. 75 i n.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. I OSK 7/17, CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12, Lex nr 1265660): " Z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Ponadto okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522). Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została udostępniona skarżącemu już po wniesieniu skargi do sądu. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi, bądź też wydania decyzji odmownej co do udostępnienia informacji publicznej nie powodowała jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Tym samym z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność do Sądu, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. Niemniej jednak niezbędnym było stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 605/05, CBOSA). Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem odpowiedzi na wniosek z dnia 21 kwietnia 2017 r. organ udzielił dopiero w dniu 2 sierpnia 2017 r. tj. po otrzymaniu skargi na bezczynność. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Opóźnienie w stosunku do ustawowego terminu jest niewielkie i zostało wyjaśnione przez organ. Wyjaśnienie to nie wpływa wprawdzie na kwestię uwzględnienia skargi co do stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniu organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się jednoznacznej złej woli organu w procesie udostępniania skarżącemu żądanej informacji. Sąd uwzględnił fakt, że organ, nie kwestionując swojego obowiązku w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 2 sierpnia 2017 r. tj. po otrzymaniu skargi, rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie informacji bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzając przy tym w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzenie w pkt III, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oparte zostało na dyspozycji art. 149 § 1a ww. ustawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie w pkt IV wniosek skarżącego oddalił.