II SAB/Kr 182/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w K. w przedmiocie załatwienia sprawy o wznowienie postępowania rozpoznawanej do sygnatury [....] postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu M.K. wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). [pic] M. K. wniósł w dniu 14 maja 2014 r. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie toczonej obecnie pod sygnaturą [...], a poprzednio pod sygnaturą [...]. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu. 2) stwierdzenie przewlekłości postępowania. 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że złożył w sprawie zażalenia na bezczynność i przewlekłość postępowania, które nie zostały uwzględnione. Organ do dnia 4 maja 2014 r. nie wydał w sprawie decyzji, co oznacza, że może się obecnie powoływać na przesłanki wynikając z art. 146 § 1 k.p.a. Dnia 30 kwietnia i 13 maja 2014 r. skarżący uzyskał w skarżonym organie telefonicznie informacje, że decyzja w sprawie nie została wydana. Ponadto 14 kwietnia 2014 r. odmówiono mu prawa przejrzenia całości akt postępowania (udostępniono mu jedynie 26 kart). Skarga na przewlekłość PINB w K. wniesiona przez M. K. została wyłączona do odrębnego rozpoznania do sygnatury akt II SAB /Kr 183/14, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 16 czerwca 2014 r. ( k – 10 ). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania, w którym bezczynność zarzuca mu skarżący. W dniu 07.04.2011 r. wpłynęło pismo M. W. K. ( datowane na 06.03.2011 r.) o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą organ nadzoru budowlanego odmówił nałożenia na inwestorów M. i A. M. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia pawilonu usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. A. w K. do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia 18.11.2011 r., znak: [...] PINB w K. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie znak: [...] zakończone ostateczną decyzją PINB w K. nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...] (k.- 62). Postanowieniem z dnia 27.04.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...] (k. 130). Za pismem z dnia 21.05.2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K. przekazał zażalenie M. W. K. z dnia 11.05.2012 r. wraz z aktami administracyjnymi znak: [...] i znak: [...] (k.-140) , a następnie wydał, w trybie art.151 § 1 pkt 1 kpa decyzję nr [...] znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...] (k.-164). W dniu 22.06.2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, że do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 18.06.2012 r. wpłynęło zażalenie M. W. K. na niezałatwienie w terminie sprawy znak: [...] (k. -189) . Postanowieniem z dnia 26.07.2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowił nie wyznaczać PINB w K. dodatkowego terminu załatwienia sprawy (k.223). Postanowieniem nr [...] z dnia 08.10.2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB w K. z dnia 27.04.2012 r., znak: [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...] (k.264). Po rozpatrzeniu odwołania M. W. K. z dnia 25.09.2012 r. od decyzji PINB w K. nr [...] z dnia 14.06.2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 07.11.2012 r., znak: [...] uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji (k.- 267) . Decyzją nr [...] z dnia 26.03.2013 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył z urzędu wznowione postępowanie administracyjne w sprawie znak: [...] zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...] jako bezprzedmiotowe (k. 286). W dniu 29.03.2013 r. do PINB w K. wpłynęło pismo z [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. informujące, że w dniu 11.03.2013 r. na dziennik podawczy WINB w K. wpłynęło zażalenie na bezczynność i przewlekłość PINB w K. Powiat [...]. Postanowieniem z dnia 23.04.2013 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowił nie wyznaczać PINB w K., dodatkowego terminu załatwienia sprawy prowadzonej pod znakiem: [...] (k. 311) . Decyzją nr [...] z dnia 16.09.2013 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia 26.03.2013 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji (k.- 353). Mając na uwadze materiał dowodowy, zgromadzony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym PINB w K. ponownie przeanalizował okoliczności faktyczne i prawne a następnie w dniu 07.05.2014 r. decyzją nr [...] znak: [...] umorzył z urzędu w części objętej wnioskiem z dnia 06.03. 2011 r. wznowione postępowanie administracyjne w sprawie znak: [...], zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...], jako bezprzedmiotowe (k. 32, teczka znak: [...]). Następnie decyzją nr [...] z dnia 07.05.2014 r., znak: [...] PINB w K. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 04.05.2004 r., znak: [...], wydanej w toku postępowania administracyjnego w sprawie odstępstwa od warunków zawartych w decyzji pozwolenia na budowę, dotyczącej realizacji budynku pawilonu usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. A. (k. 34, teczka znak: [...]). Pismem z dnia 05.06.2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał odwołanie M. W. K. z dnia 30.05.2014 r. od dwóch decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.: nr [...] z dnia 07.05.2014 r. znak: [...] i nr [...] z dnia 07.05.2014 r., znak: [...] wraz z aktami administracyjnymi znak: [...], znak: [...] i znak: [...] (k. -46, teczka znak: [...]). Dalej w odpowiedzi na skargę podkreślono, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13, LEXnr 1440513). M. W. K. w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na skutek wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji nr [...] z dnia 16.09.2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, nie złożył do organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a więc nie poprzedził wniesionej skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania środkiem zaskarżenia przewidzianym przez przepisy Kpa. Uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 §2 k.p.a. w drodze decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy oznacza dla organu pierwszej instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, a dla skarżącego konieczność wniesienia środka zaskarżenia z art. 37 §1 k.p.a. w nowym postępowaniu wyjaśniającym. Następnie wskazano, że na przebieg postępowania wpłynęła konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania tj. poszukiwanie adresów osób fizycznych i ich następców prawnych (osób fizycznych i prawnych), zbadania treści dokumentów ksiąg wieczystych na okoliczność wystąpienia zdarzeń cywilnoprawnych oraz ich sekwencji w czasie, która mogła mieć wpływ na zaistnienie jednej z badanych w postępowaniu okoliczności wznowienia postępowania określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., jak i uzasadniałaby interes prawny do występowanie określonych podmiotów stosunków cywilnoprawnych w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie wznowieniowe znak: [...] (poprzedni znak: [...]) charakteryzował duży stopień skomplikowania, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wykonywał typowych dla organu nadzoru budowlanego czynności dowodowych, a więc nie wykonywał czynności kontrolnych obiektu budowlanego lub robót i nie żądał przedłożenia opinii, ocen, ekspertyz wykonywanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, lecz dokonywał ustaleń w oparciu o prawo cywilne. Postepowanie było wielowątkowe i rozbudowane, ponieważ PINB badał zaistnienie aż czterech przesłanek warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 1,4, 5 6 k.p.a., co spowodowało wydanie dwóch decyzji administracyjnych nr [...] z dnia 07.05.2014 r. oraz [...] z dnia 07.05.2014 r. kończących sprawę. Na przebieg i czas prowadzonego postępowania wpłynęła również sama aktywność Skarżącego, którego skargi i wnioski musiały zostać rozpatrzone. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), zgodnie, z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne enumeratywnie wskazane w ustawie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.), stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami kpa oraz w sytuacji, gdy organ ten nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organem wyższego stopnia wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K.. Strona może wnieść skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3, p. 116) . Jest to konieczny warunek formalny wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W myśl art. 52 § 1 i § 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodzić się należy z oceną zaprezentowaną przez organ w odpowiedzi na skargę, że M. W. K. w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na skutek wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji nr [...] z dnia 16.09.2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 §2 k.p.a, nie złożył do organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 §1 k.p.a., a więc nie poprzedził wniesionej skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia przewidzianym przez przepisy Kpa. Uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w drodze decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy oznaczało dla organu pierwszej instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, a dla skarżącego konieczność wniesienia środka zaskarżenia z art. 37 § 1 k.p.a. w nowym postępowaniu wyjaśniającym. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, ze skoro skarżący nie poprzedził skargi stosownym zażaleniem do organu II instancji, to w sprawie nie wyczerpano koniecznej drogi zaskarżenia, a w konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.