II SAB/Kr 184/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 16 sierpnia 2024 r. I. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w rozpoznaniu wniosku z dnia 16 sierpnia 2024 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, III. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 września J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku z dnia 16 sierpnia 2024 r. Organowi zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 802, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 16 sierpnia 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że dnia 16 sierpnia 2024 r. za pomocą poczty elektronicznej złożył do Urzędu Miasta Krakowa wniosek o przesłanie ww. informacji. Tego samego dnia otrzymał potwierdzenie odczytania mojej wiadomości. Zdaniem skarżącego termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu 30 sierpnia 2024 r., czyli po 14 dniach od złożenia wniosku. W tym terminie, jak i do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił informacji, jak i nie odpowiedział na wniosek w jakikolwiek inny sposób. Stwierdził też, że Prezydent Miasta Krakowa jest organem zarządzającym nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa lub do Gminy Miejskiej Kraków, a działki podane we wniosku są własnością gminy Kraków. Oznacza to, że wniosek dotyczył informacji o sposobie władania mieniem publicznych, a więc informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa zakwestionował legitymację J. M. do wniesienia skargi. W ocenie organu w skardze nie podano danych pozwalających na identyfikację jakiego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczy skarga, w szczególności nie wskazano adresu poczty elektronicznej, z którego miał zostać wysłany wniosek z 16 sierpnia 2024 r. Organ podniósł, że kwerenda wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie wykazała w Centralnym Rejestrze Wniosków prowadzonym przez Wydział Organizacji i Nadzoru wniosku od J. M. z dnia 16 sierpnia br. W rejestrze odnotowano natomiast dwa inne wnioski od osoby o tym samym imieniu i nazwisku (J. M.), jednakże były one datowane na maj i czerwiec 2024 r. i dotyczyły innej tematyki. Obydwa wnioski zostały skierowane z adresu e-mail [...] Odpowiedzi na te wnioski udzielono pismami znak: IR-01-1.1431.58.2024 z dnia 16 maja 2024 r. oraz pismem znak: IR-01-1.1431.80.2024 r. z dnia 25 czerwca 2024 r. Organ podkreślił, że skarżący w skardze z 11 września br. nie wskazał adresu poczty elektronicznej, z którego miał zostać wysłany wniosek z 16 sierpnia 2024 r., a we wniosku z dnia 16 sierpnia 2024 r. nie podał żadnych bliższych danych pozwalających na ustalenie osoby wnioskodawcy (takich jak np. adres zamieszkania). Wobec tego nie sposób jednoznacznie potwierdzić tożsamości wnioskodawcy z dnia 16 sierpnia 2024 r. oraz wnoszącego skargę z dnia 11 września 2024 r. Powyższe, w ocenie organu, nie pozwala stwierdzić, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a we wniesieniu skargi na bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 16 sierpnia 2024 r. Ponieważ skarżący w skardze z 11 września br. nie wskazał adresu poczty elektronicznej, z którego miał zostać wysłany wniosek z 16 sierpnia 2024 r., w celu odszukania wniosku, dokonano zgłoszenia w aplikacji wewnętrznej Atmosfera podając wskazane nazwisko i podane przy poprzednich wnioskach J. M. adresy mailowe: [...] Korespondencja e-mailowa ze wskazanymi parametrami tj. pochodząca od osoby: J. M. z adresu e – mail [...] nie została jednak odnaleziona. Organ wyjaśnił, że w dniu 13 września 2024 r. uwzględniając przywołany w ww. skardze wniosek z dnia 16 sierpnia br. Wydział Organizacji i Nadzoru zarejestrował go i przesłał do realizacji Wydziałowi Geodezji i Zarządu Dróg Miasta K. (jednostki tematycznie mogące udzielić odpowiedzi cząstkowych w sprawie). Wówczas Wydział Geodezji udostępnił Wydziałowi Organizacji i Nadzoru korespondencję z 16 sierpnia 2024 r., od J. M., skierowaną z adresu e-mail: [...]. Ww. wiadomość mailowa przekazana została dnia 16 sierpnia 2024 r. do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K.. Następnie wraz z odpowiedzią cząstkową tego samego dnia (16 sierpnia 2024 r.) ww. zapytanie zostało przesłane przez Wydział Geodezji do Wydziału Skarbu Miasta jako właściwego merytorycznie w sprawie. Wydział Skarbu Miasta nie potraktował tej korespondencji jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tylko zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. udzielił stronie kompleksowej odpowiedzi na zadane pytania nie później niż w ciągu miesiąca. W ocenie organu wniosek z dnia 16 sierpnia 2024 r. powinien zostać zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednocześnie jednak brak wystarczających danych aby stwierdzić, że właśnie tego wniosku dotyczy skarga z dnia 11 września 2024 r. Nadto natychmiast po ustaleniu sprawy, której zgodnie z posiadanymi przez organ danymi mogłaby dotyczyć ta skarga, organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 16 sierpnia 2024 r. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, a w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności – o stwierdzenie, że ewentualna bezczynność lub przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakres tego prawa wchodzi również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Wobec powyższego, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć również należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z bezczynnością możemy mieć zatem do czynienia nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 28/23). Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 16 sierpnia 2024 r. z adresu [...] na adres [...] skierowano następującą wiadomość: "Uprzejmie proszę o informację (zwrotnie mailem) na temat: - sposobu uregulowania władania działka [...] (obręb [...]) w części za ogrodzeniem posesji ul. Ł. [...] - działań podejmowanych w celu uregulowania praw do działki [...] i [...] w zakresie istniejącego tam pasa drogi łączącej się z drogą powiatową – ul. Ł. . Z poważaniem J. M.. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości to, że wniosek z dnia 16 sierpnia 2024 r. dotyczył informacji publicznej, zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i podmiotowym. Wniosek został bowiem skierowany do Urzędu Miasta Krakowa, stanowiącego aparat pomocniczy organu administracji publicznej – Prezydenta Miasta Krakowa, na oficjalny adres poczty mailowej [email protected], a przedmiot wniosku dotyczył majątku publicznego, tj. statusu prawnego określonych numerami i obrębem ewidencyjnym działek gruntu. Informacja o majątku publicznym, jako informacja publiczna, została wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Odnotować wypada w tym miejscu, że powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych aprobuje się, wobec braku wyraźnej regulacji w u.d.i.p., dopuszczalność złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą mailową. Przyjmuje się również, że wniosek musi spełniać minimalne wymogi pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, umożliwiające jego prawidłowe załatwienie. Za niezbędne elementy, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje się: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 468/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy odnotować także orzeczenia, w których zauważa się, że w treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi być zawarte żądanie rozpoznania go w na podstawie i w trybie u.d.i.p., żeby wniosek mógł być zakwalifikowany jako wniosek o udostepnienie informacji publicznej (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/21). W przedmiotowej sprawie wniosek złożony drogą mailową zawierał niezbędne dane, w tym jasno określony zakres żądania oraz imię i nazwisko wnioskodawcy. Wnioskodawca wskazał również jednoznacznie, że oczekuje odpowiedzi mailem. W tej sytuacji należało oczekiwać od Prezydenta Miasta Krakowa, że na wniosek sformułowany drogą mailową w dniu 16 sierpnia 2024 r. odpowie do dnia 30 sierpnia 2024 r., względnie powiadomi o przedłużeniu terminu, zgodnie z wymogami art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem organ w tym terminie ani nie udzielił odpowiedzi, ani nie poinformował o przedłużeniu terminu. Stan bezczynności istniał w dniu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 11 września 2024 r. Jak wynika z akt sprawy i udzielonej odpowiedzi na skargę, w dniu 13 września 2024 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź na wniosek z 16 sierpnia 2024 r. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 16 sierpnia 2024 r. Stwierdzenie bezczynności wynika z ustalenia, że organ przekroczył termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Jest to okoliczność obiektywna, której nie podważają okoliczności podane w odpowiedzi na skargę. Kwestie organizacyjne związane z wewnętrznym podziałem właściwości w ramach Urzędu Miasta Krakowa, sposobem rejestrowania wniosków, w tym wniosków o informację publiczną, przekazywaniem ich właściwym jednostkom organizacyjnym urzędu obciążają podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Tylko na marginesie Sąd zauważa, że treść wniosku skarżącego, złożonego drogą mailową, w żaden sposób nie mogła uzasadniać potraktowania go jako wniosku zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, do której znalazłyby zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, co przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Nie było również podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę, w tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że osoba wskazana jako nadawca wiadomości mailowej z 16 sierpnia 2024 r., to J. M., który również wniósł skargę do sądu administracyjnego. Nie sposób podważać jego legitymacji do wniesienia skargi z tej przyczyny, że w skardze nie podał adresu mailowego, z którego wysłano wiadomość, skoro sam organ ustalił, że wiadomość z 16 sierpnia 2024 r. o treści zbieżnej z treścią podaną w skardze, wpłynęła do tego organu. Podane w odpowiedzi na skargę okoliczności Sąd wziął natomiast pod uwagę, oceniając charakter zaistniałej bezczynności, zgodnie z wymogami art. 149 § 1a p.p.s.a. Po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, a bezczynność wynikała z przyczyn organizacyjnych i błędnej kwalifikacji wniosku. Nie bez znaczenie jest również fakt, że organ udzielił informacji niezwłocznie po wniesieniu skargi. Wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, w punkcie II sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.