II SAB/Kr 187/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Fundacja [...] z siedzibą w G. na bezczynność Rektora Akademii Nauk Stosowanych w Nowym Targu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 maja 2024 r. I. stwierdza, że Rektor Akademii Nauk Stosowanych w Nowym Targu dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 8 maja 2024 r., IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Rektora Akademii Nauk Stosowanych w Nowym Targu na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w G. kwotę 100 złotych (100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] złożyła w dniu 4 września 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Akademii Nauk Stosowanych w Nowym Targu w zakresie nieudostępnienia informacji związanej z zakupem przez uczelnię certyfikatów/akredytacji od Fundacji Rozwoju Edukacji i Szkolnictwa Wyższego z Sosnowca. Organowi zarzucono naruszenie: 1) art. 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji, 2) art 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokolarni nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu, 3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań organu społecznej kontroli, 4) art. 149 P.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, 5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 08.05.2024 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Fundacja wskazała, że w dniu 8 maja 2024 r. wysłała wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej na adres mailowy rektora Akademii Nauk Stosowanych w Nowym Targu z prośbą o udostępnienie informacji dotyczących zakupu przez uczelnię akredytacji/certyfikatów od Fundacji Rozwoju Edukacji i Szkolnictwa Wyższego z Sosnowca oraz kwot przeznaczonych na zakup wymienionych dokumentów. Wniosek ten dotyczył wydatkowania środków publicznych na certyfikaty zakupione od prywatnego przedsiębiorcy. Zarówno powyższy wniosek, jak i wystosowane później dwa ponaglenia pozostały jednak bez odpowiedzi. Organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ bronił się, że nie otrzymał korespondencji elektronicznej z dnia 8 maja ani z dnia 31 maja 2024 r. Być może zadziałały programy ochronne blokujące treści niepożądane. Niezależnie od powyższego uczelnia nie miała żadnych powodów, aby odmówić skarżącemu udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie, co uczyniono w odpowiedzi na skargę. Podano, że w 2017 r. uczelnia uiściła opłatę akredytacyjną w wysokości 2583 zł brutto na rzecz A. z tytułu nadania certyfikatu jakości "Studia z przyszłością" dot. kierunku Pielęgniarstwo I stopnia. Zdaniem organu brak jest podstaw do wymierzenia grzywny z uwagi na brak zawinienia po stronie uczelni, która, jak wskazano powyżej, nie otrzymała zapytania od strony skarżącej, a w pierwszym możliwym momencie udzieliła odpowiedzi. Strona skarżąca podtrzymała w odpowiedzi swoje żądania, podkreślając, że organ zareagował dopiero na skargę, a bez tej interwencji nie wywiązałby się ze swoich obowiązków. Strona nie dała też wiary wyjaśnieniom organu, jakoby nie otrzymał on wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podkreślono, że organ jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie, niezależnie od okoliczności. Brak reakcji ze strony organu przed złożeniem skargi stanowi rażące naruszenie przepisów i może być podstawą do wymierzenia sankcji pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że postanowiony organowi zarzut bezczynności jest zasadny. Okolicznością bezsporną jest fakt, że Akademia Nauk Stosowanych w Nowym Targu jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. W dniu 8 maja 2024 r. strona skarżąca skierowała do organu wniosek o udzielenie informacji dot. zakupu przez uczelnię certyfikatów/akredytacji od Fundacji Rozwoju Edukacji i Szkolnictwa Wyższego z Sosnowca. Nie ulega wątpliwości, że tego typu dane stanowią informację publiczną, której organ jest zobowiązany udzielić w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Wniosek Fundacji pozostał jednak bez odpowiedzi, podobnie jak dwa następne ponaglenia, wystosowane w dniach 31 maja 2024 r. i 10 czerwca 2024 r. Żądana informacja została udzielona dopiero w odpowiedzi na skargę, w dniu 20 września 2024 r., co oznacza, że do tego dnia organ pozostawał w bezczynności. Organ bronił się, że brak odpowiedzi nie wynikał z jego złej woli, lecz z faktu, że wniosek strony skarżącej, jak i późniejsze ponaglenia – złożone w formie elektronicznej – nie dotarły do organu, przypuszczalnie z uwagi na działanie programów ochronnych blokujących treści niepożądane. Powyższa argumentacja jest w oczach Sądu bezskuteczna, organ zobowiązany jest bowiem tak zorganizować pracę, aby wpływające pisma i wnioski były przez niego rozpoznawane. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Nie jest zatem wymagane, aby wnioski o udzielenie informacji publicznej kierowane były drogą elektroniczną jedynie w ramach epuap. Wniosek strony skarżącej został skierowany na oficjalny adres e-mail organu. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, obciąża ten organ, a nie stronę skarżącą. Jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, oznacza to, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3397/18 i przywołane tam orzecznictwo). Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na ugruntowane i dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań (zob. np. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1622/19). Wobec powyższego organowi należy postawić zarzut bezczynności, jednakże zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W ocenie Sądu taka kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Przede wszystkim organ zareagował na skargę i w odpowiedzi na nią udzielił wnioskodawcy żądanej informacji. Przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku wprawdzie nastąpiło, jednak z akt sprawy wynika, że nie było ono efektem lekceważenia strony, lecz problemów technicznych. Problemy te, jakkolwiek jak wskazano powyżej nie usprawiedliwiają bezczynności organu, jednak Sąd okoliczności te miał na uwadze oceniając charakter naruszenia prawa i dlatego nie stwierdzono naruszenia rażącego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. w pkt I i II wyroku. Istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W analizowanym przypadku organ na dzień złożenia skargi pozostawał w bezczynności, gdyż nie udzielił informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. Żądane informacje zostały natomiast udzielone stronie skarżącej po wpłynięciu skargi do organu. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji i sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, co też znalazło swój wyraz w pkt III sentencji wyroku, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych samych powodów, dla których oceniono, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, Sąd nie uznał za celowe obciążania organu grzywną. Żądana informacja została stronie skarżącej udzielona w odpowiedzi na skargę, a zatem nie ma potrzeby, aby dyscyplinować organ w tej sprawie i mobilizować go do zakończenia postępowania. Przekroczenie terminu nie było też finalnie na tyle istotne, a organ nie wykazał się lekceważeniem praw strony, aby konieczne było wdrażanie względem niego funkcji represyjnej grzywny. Wobec powyższego, wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny należało oddalić, o czym orzeczono w pkt IV wyroku. Organ obciążono natomiast kosztami postępowania, zobowiązując go do zwrotu wpisu, o czym orzeczono w pkt V wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.