II SAB/Kr 188/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Pałasz przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] T.W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na bezczynność Starosty Powiatu K. postanawia: skargę odrzucić Skarżąca M.J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Starosty K. W skardze podniosła, że pismem z dnia 4 listopada 2010 r. wystąpiła do organu z wezwaniem do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na powiadomieniu byłego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazała, że obowiązek taki powstał w momencie przekazania nieruchomości na rzecz Agencji Mienia Wojskowego. Na powyższe organ udzielił skarżącej odpowiedzi pismami z dnia 15 listopada 2010 r. oraz z dnia 10 stycznia 2011 r. Skarżąca zarzuciła, że pisma te nie spełniają warunków określonych w art. 104 i art. 107 k.p.a. Zaznaczyła, że pismem z dnia 11 lutego 2011 r. wystąpiła do Wojewody z zażaleniem na bezczynność Starosty K. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. skarżąca wezwała Starostę K. do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności organu poprzez niezrealizowanie obowiązku powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na powyższy wniosek Starosta K. udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia 15 listopada 2010 r. Niezależnie od tego skarżąca ponownie wystąpiła do Starosty K. pismem z dnia 22 grudnia 2010 r. podnosząc, iż jej zdaniem udzielona odpowiedź powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Pismami z dnia 10 stycznia 2011 r. oraz z dnia 22 kwietnia 2011 r. Starosta K. udzielił skarżącej kolejnych wyjaśnień. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że postępowanie zakończone wydaniem przez Starostę K. decyzji z dnia 15 września 2005 r., prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego. Zgodnie z art. 19 ust. 3a tej ustawy nieruchomości przekazane Agencji Mienia Wojskowego przez Ministra Obrony Narodowej podlegają wykreśleniu z ewidencji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Następuje to w dniu wygaśnięcia prawa trwałego zarządu. Z tym dniem wszelkie prawa i obowiązki związane z tymi nieruchomościami przejęła od Ministerstwa Obrony Narodowej Agencja Mienia Wojskowego. Nie jest to jednak zmiana właściciela, czy sposobu korzystania z nieruchomości, a jedynie zmiana podmiotu wykonującego prawa i obowiązki w imieniu Skarbu Państwa jako właściciela. A zatem w przedmiotowej sprawie nie zostały zrealizowane przesłanki do zawiadomienia skarżącej o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, w ocenie Starosty wezwanie skarżącej z dnia 4 listopada 2010 r. było bezzasadne i nie mające oparcia w przepisach prawa. Skarżąca bowiem błędnie przyjęła, iż doszło do aktualizacji obowiązku powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobiercy w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezasadny jest również zarzutu skarżącej, że odpowiedź organu na pismo z dnia 4 listopada 2010 r. powinna być udzielona w formie decyzji administracyjnej, a jej niewydanie wskazuje na pozostawanie Starosty w bezczynności. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje aby właściwą formą dla powiadomienia byłego właściciela o zaistnieniu sytuacji z art. 136 tej ustawy była decyzja administracyjna. Brak jest również ustawowego upoważnienia organu do wydania decyzji o odmowie takiego powiadomienia, czego domaga się skarżąca. Starosta K. w celu udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącej nie mógł zatem zastosować formy decyzji administracyjnej, brak jest bowiem normy prawa materialnego upoważniającej Starostę do wydania takiej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 powołanego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność może być bezczynność organów administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej może zatem dotyczyć niewydania decyzji, postanowień na które służy zażalenie, tych które kończą postępowanie bądź rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji prawa podatkowego w sprawach indywidualnych. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, że pismo skarżącej domagające się wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie powiadomienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie stwarzało po organów administracji obowiązku wydania takiej decyzji. Stosownie do treści art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ani ten przepis ani pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, aby obowiązek o którym mowa w art. 136 ust. 2 w/w ustawy miał być realizowany w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Wobec tego przyjąć należy, że wniosek skarżącej nie obligował organów administracji publicznej do wydania któregoś z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Skutek z art. 61 § 3 k.p.a. jakim jest wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z wniesieniem podania przez stronę, następuje wyłącznie w tych sprawach, które w myśl przepisów prawa materialnego załatwiane są w drodze decyzji względnie przez wydanie postanowienia. Ponadto wskazać należy, że powiadomienie o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel odmienny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie stanowi także innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, akty takie lub czynności powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawienia lub obowiązki określone przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II GSK 340/08). Ponadto publiczny charakter aktu lub czynności musi wynikać z działalności organu i zawierać element władztwa publicznego. A zatem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, bowiem pozbawione są władczych elementów (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt. II GSK 1192/20). Słusznie zwraca się także uwagę, że zasadniczy sens regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu poddania kontroli sądowej takich działań administracji w sferze publicznoprawnej, które podejmowane poza sformalizowanymi postępowaniami wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt. II GSK 786/09). Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że kwestia poinformowania byłego właściciela nieruchomości o zmianie przeznaczenia nieruchomości pozbawiona jest cech władczego wystąpienia organu administracyjni publicznej. Ponadto brak zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia osobie zainteresowanej realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ani też roszczeń cywilnoprawnych, które mogą wynikać przy naruszeniu tego przepisu. Z uwagi na powyższe uznać należy, że zawiadomienie o zamiarze zmiany przeznaczenia nieruchomości, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 w/w ustawy nie kształtuje ani nie potwierdza uprawnień, ani obowiązków jednostki, nadto zaś nie należy do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jest to działanie organu administracji publicznej dotyczące kwestii z zakresu prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Czynności organów administracji publicznej, dotyczące kwestii cywilnoprawnych i należących do materii prawa cywilnego nie mogą natomiast podlegać merytorycznej kontroli sądów administracyjnych. Tym samym wykluczona jest możliwość sądowej kontroli bezczynności organów administracji publicznej w tej materii. Takich podstaw nie stwarzają też inne przepisy szczególnie. Na końcu zaznaczyć należy, że organ odpowiadając na żądanie skarżącej (dotyczące powiadomienia o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu) w formie zwykłego pisma postąpił prawidłowo, gdyż nie miał obowiązku wydania aktu od którego przysługiwałby skarżącej środek odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, sąd odrzucił skargę działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.