II SAB/Kr 192/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Wójta Gminy Kościelisko w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. zobowiązuje Wójta Gminy Kościelisko do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 26 października 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy Kościelisko dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy Kościelisko grzywnę w wysokości 1 000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy Kościelisko na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. w pozostałym zakresie skargę oddala Pismem z dnia 17 lipca 2024 r. K. G. – [...]i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 26 października 2022 r. złożył wniosek w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Pismem z dnia 20 lutego 2023 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. SKO w Nowym Sączu wezwało Wójta Gminy K. do przesłania odpisów akt sprawy. W odpowiedzi pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy K. poinformował, że wniosek z dnia 26 października 2022 r. zaginął. Do chwili obecnej organ nie załatwił niniejszej sprawy. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy K. do wydania w terminie miesiąca decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie toczącej się pod znakiem GK.I.5315.9.2023, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 26 października 2022 r. zatytułowanym "wniosek" skarżący poinformował, że w wyniku remontu drogi przebiegającej przy jego posesji, woda spływająca drogą zalewa jego posesję poprzez zjazd z tej drogi, co według jego relacji nie zdarzało się wcześniej. Skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na brak rozpatrzenia jego podania w terminie. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2024 r. SKO stwierdziło rażącą bezczynność organu. W wyniku tego Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia przyczyn i winnych bezczynności, której powodem okazało się zagubienie korespondencji przez kierownika referatu drogownictwa. Organ niezwłocznie pozyskał kopię przedmiotowego pisma od skarżącego, celem rozpatrzenia podania. W dniu 18 kwietnia 2023 roku zorganizowano wizję terenową w miejscu występowania problemu. Stwierdzono, że przyczyną zalewania posesji skarżącego nie jest zmiana stosunków wodnych lecz nieprawidłowo wykonane roboty budowlane podczas remontu drogi. Sporządzono notatkę z oględzin oraz dokumentację zdjęciową. W notatce ustalono także, że Wójtowi, jako zarządcy drogi zostanie przedstawione odpowiednie rozwiązanie techniczne, aby poprawić spływ wody na drodze i wyeliminować przyczynę napływu wody w kierunku zjazdu na posesję skarżącego. W piśmie z dnia 15 maja 2023 roku Wójt Gminy K. poinformował skarżącego, że zostało zaprojektowane odpowiednie rozwiązanie techniczne polegające na wykonaniu odwodnienia liniowego drogi (dwóch kanałów typu korytkowego z rusztem żeliwnym D400) wraz z odprowadzeniem wody do pobliskiego potoku. Wskazano, że dodatkowo zostanie przeprowadzona inspekcja techniczna przepustu pod drogą, a w razie potrzeby wymiana jego elementów. Wskazano, że wszystkie roboty zostano wykonane najpóźniej do końca czerwca 2023 r. W dniu 26 maja 2023 r. wykonano w terenie odwodnienie liniowe w lokalizacji wskazanej przez skarżącego na zjeździe do jego posesji. W wyniku wykonanych robot budowlanych sytuacja uległa poprawie, a Wójt uznał sprawę za załatwioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi skarżący zwalcza bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wójta Gminy K. rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność lub przewłoka postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ administracji określonych działania związanych, w wnioskiem uprawnionego podmiotu, oraz braku tych działań, jakie w terminach określonych przepisami postępowania winien podjąć organ, zmierzając do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie. Stwierdzenie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek, obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Stosownie do art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 26 października 2022 r. zatytułowanym "wniosek" poinformował organ, że w wyniku remontu drogi przebiegającej przy jego posesji, woda spływająca drogą zalewa jego posesję poprzez zjazd z tej drogi, co według jego relacji nie zdarzało się wcześniej. Skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na brak rozpatrzenia jego podania w terminie. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2024 r. SKO stwierdziło rażącą bezczynność organu. W wyniku tego Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia przyczyn i winnych bezczynności, której powodem okazało się zagubienie korespondencji przez kierownika referatu drogownictwa. Do chwili obecnej Wójt Gminy K. nie wydał stosownego aktu w niniejszej sprawie. Wobec przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że Wójt Gminy K. naruszył przepisy określające terminy załatwienia spraw, biorąc pod uwagę, że wniosek skarżącego został złożony 26 października 2022 r., a sprawa nie została załatwiona do chwili obecnej. Stan rzeczy istniejący w dniu wniesienia skargi bez wątpienia wypełnia znamiona bezczynności. W nawiązaniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wyjaśnić trzeba, że stwierdzenie stanu bezczynności wynika z ustalenia okoliczności obiektywnej – przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Wobec tego okoliczności wskazujące na zgubienie wniosku nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zarzutu bezczynności. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, "Organ administracji nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy organ ten – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej wymaganej czynności, a przy tym nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Powody niezakończenia postępowania w terminie oraz powody niewyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie mają znaczenia. Niezałatwienia sprawy w terminie nie usprawiedliwiają w szczególności: skomplikowanie sprawy, niewystarczająca liczba pracowników obsługujących organ, przekazanie akt sprawy do sądu administracyjnego lub do organu wyższego stopnia" (komentarz do art. 37, P.M. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2024). Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 26 października 2022 r. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Brak jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo sygnalizowania bezczynności przez wnioskodawcę, brak próby wyjaśnienia stronie przyczyn bezczynności świadczą, zdaniem Sądu, o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego z dnia 26 października 2022 r. był jednoznaczny. Skarżący domagał się wszczęcia postępowania, o naruszenie stosunków wodnych, w związku przebudową drogi i szkodami występującymi na jego działce, w związku z tą przebudową, wskazując także podstawę prawną zgłoszonego żądania oraz formułował żądania i wskazywał adresatów tych żądań. Organ nie mógł temu pismu przypisać innego charakteru, jak wniosek o wszczęcie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 234 ustawy Prawo wodne. Bez mała dwu-letni okres, w którym postępowanie nie zostało wszczęte, pomimo doraźnych interwencji, na które organ się powołuje, nie umniejszają wagi naruszenia prawa, przez brak wszczęcia postępowania w sprawie, bądź procesowego załatwienia sprawy, jeżeli organ stał na stanowisku, że brak podstaw do wszczęcia tego postepowania. Skutkuje to przyjęciem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec stwierdzenia, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażący, Sąd uznał za w pełni zasadne wymierzenie w tym przypadku grzywny organowi w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., jak w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. jak w punkcie V sentencji wyroku.