II SAB/Kr 210/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. i J. P. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od organu na rzecz K. S. i J. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; II SAB/Kr 210/24 UZASADNIENIE 30 września 2024 r. K. S. i J. P. wywiodły skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w rozpatrzeniu ich odwołania od decyzji nr 256/23 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z 1 grudnia 2023 r., znak: NB.5160.5.109.2019.ML, nakładającej na J. i J. S., C. S. oraz M. S. obowiązek wybudowania do 20 lutego 2024 r. na kondygnacjach nadziemnych odrębnych ścian (suterena, parter i poddasze) wydzielających poszczególne budynki mieszkalne jednorodzinne o parametrach spełniających wymogi zgodnie z § 210 rozporządzenia WT. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 35 § k.p.a. i wniosły o: 1) stwierdzenie, że MWINB przewlekle prowadzi postępowanie odwoławcze; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez MWINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie MWINB do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 złotych lub 5) wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości; 6) zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Skarżące podniosły, że sprawa samowoli budowlanej trwa od ponad 4 lat, odwołanie zostało przekazane przez organ pierwszej instancji już 18 stycznia 2024 r., a decyzja nie została wydana. Jej brak utrudnia, a wręcz blokuje podjęcie dalszych kroków związanych z planami życiowymi skarżących, a samowola budowlana na działce sąsiedniej wpływa istotnie na jakość ich życia. W sprawie MWINB nie jest ani znacząco obciążony, ani nie wykazuje woli załatwienia sprawy w terminie, a wręcz zmierza do przewłoki mimo wydania przez GINB orzeczenia nakazującego załatwienie odwołania. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o umorzenie postępowania sądowego lub stwierdzenie, że bezczynność/przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że nie pozostaje bezczynny, bo orzekł reformatoryjnie (decyzja nr 483/2024 z 14 października 2024 r., znak: WOB.7721.41.2024.NOGI). Opóźnienie nie wynika ze złej woli, lecz ze znacznej liczby prowadzonych postępowań. Na jednego pracownika Zespołu ds. Postępowań Odwoławczych Wydziału Orzecznictwa Budowlanego przypada średnio ponad 100 spraw. W pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Od kilku lat sytuacja kadrowa jest bardzo trudna, bo zachodzi duża rotacja pracowników. Prowadzone postępowania są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy. Powoduje to spiętrzenie spraw. Ta konkretna sprawa wymagała wydania postanowienia na podstawie art. 136 k.p.a. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, to nie towarzyszy mu wykazanie uszczerbku, jakiego miałyby doznać skarżące, a który byłby bezpośrednim wynikiem działania lub zaniechania organu w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego rodzaju zarzutem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia wydarzeń: 1) 4 stycznia 2024 r. – wpływ odwołania do organu pierwszej instancji (k. 18) 2) 18 stycznia 2024 r. – wpływ odwołania, akt sprawy (1-458) i projektu budowlanego do organu odwoławczego (k. 21) 3) 16 maja 2024 r. – wpływ ponaglenia do organu odwoławczego (k. 43) 4) brak daty – dołączenie planu miejscowego i wydruków z KW 5) 12 czerwca 2024 r. – zapytanie o datę przekazania ponaglenia (k. 72) 6) 14 czerwca 2024 r. – przekazanie ponaglenia do GINB (k. 79) 7) 14 czerwca 2024 r. – zlecenie organowi pierwszej instancji uzupełnienia materiału dowodowego (k. 81) 8) 20 czerwca 2024 r. – postanowienie GINB stwierdzające brak przewlekłości oraz bezczynność, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczające termin na załatwienie sprawy do 23 sierpnia 2024 r. (k. 97) 9) 30 lipca 2024 r. – wpływ odpowiedzi organu pierwszej instancji (k. 100) 10) 4 września 2024 r. – wniosek skarżących o wydanie decyzji (k. 102) 11) 30 września 2024r. wniesienie skargi na bezczynność do WSA przez MWINB 12) 14 października 2024 r. – wydanie decyzji (k. 119) Na wstępie wskazać trzeba, że po wniesieniu skargi a przed rozpoznaniem sprawy doszło do wydania decyzji przez organ. Na chwilę orzekania przez Sąd nie pozostaje on zatem w bezczynności. W tej sytuacji w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności postępowanie ulega umorzeniu w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie znaczy to jednak, że Sąd na tym kończy badanie sprawy. Albowiem jak wynika z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., należało ocenić, czy zaistniała w sprawie bezczynność, a nadto, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin na rozpoznanie sprawy wynosi miesiąc od otrzymania odwołania. Jak wynika z powyższego zestawienia chronologicznego, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z dwoma okresami bezczynności. Pierwszy z nich to okres od 18.01.2024r. (wpływ odwołania) do 14.06.2024r. ( zwrócenie się o uzupełnienie materiału dowodowego przez PINB), czyli okres około 5 miesięcy. Drugi okres to czas od 30.07.2024r. ( odpowiedź PINB) do dnia wydania decyzji (14.10.2024r.), czyli ponad 2 miesiące. Ponadto zauważyć należy, że organ nie informował stron o fakcie i przyczynach niedotrzymania terminu, jak to wskazuje art. 36 k.p.a. Z tego względu nie ulega kwestii, że organ w powyższych okresach pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest więc zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wypadku kontrolowanej sprawy, w sytuacji bezczynności organu – skarga spełniła swój cel, albowiem ostatecznie organ po wpłynięciu skargi wydal decyzję. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, na zas. art. 149 § 1 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (punkt II sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że dostrzeżona bezczynność w okolicznościach sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. "O tym że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tej bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. (...) tak wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 559/20 LEX nr 3020323. Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miał fakt, że organ po wpłynięciu ponaglenia podjął czynność merytoryczną ( zwrócenie się do PINB), mającą na celu załatwienie sprawy. Ponadto Sąd uznał, że okresowi pozostawania w bezczynności, jakkolwiek nie można uznać go za nieznaczny, nie można przypisać szczególnie dużego ciężaru wadliwości. Sąd wziął również pod uwagę wyjaśnienia organu, że nieterminowość w załatwieniu sprawy nie wynikała z intencjonalnego ignorowania pisma strony, lecz ze wskazanych w odpowiedzi na skargę problemów organizacyjnych w funkcjonowaniu organu. Zaznaczenia wymaga, że niewystarczająco skuteczna organizacja pracy nie może być usprawiedliwieniem dla bezczynności, dlatego w zakresie jej ustalenia skarga została uwzględniona; ale może być wzięta pod uwagę dla stwierdzenia niezaistnienia w sprawie sytuacji lekceważenia strony. Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2022 r. III SAB/Łd 54/22 LEX nr 3353796). Sąd uznał, że skoro odwołanie zostało ostatecznie rozpoznane, skarga skutecznie przyczyniła się do zlikwidowania bezczynności, zatem wymierzenie grzywny nie będzie skierowane na osiągnięcie celu, który już został zrealizowany. Z kolei w orzecznictwie akcentuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co zryczałtowaną rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). "Suma pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącego stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu" (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r. III OSK 2868/21 LEX nr 3565462). Podkreślenia wymaga, że w skardze nie wyszczególniono konkretnych okoliczności przemawiających za przyznaniem sumy pieniężnej, więc brak jest informacji, które pozwoliłyby Sądowi odnieść się do wniosku w tym zakresie ( oprócz czasu trwania postępowania odwoławczego, co omówiono na wstępie). Z tych przyczyn w zakresie żądania wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej skarga została oddalona, na zas. art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w punkcie IV. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.