II OSK 559/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 260/19 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpatrzenia odwołań oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 260/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpatrzenia odwołań: 1. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty N. z [...] czerwca 2018 r., nr [...], o umorzeniu postępowania scaleniowego w L., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz 3. zasądził od Wojewody [...] na rzecz M. O. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części dotyczącej pkt 1, złożył Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, a w konsekwencji zobowiązanie tego organu do rozpoznania odwołania M. O. od decyzji Starosty N. z [...] czerwca 2018 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w toku postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie organ wykonywał czynności niezbędne dla jego zakończenia (m.in. wzywał strony o uzupełnienie składanych pism i weryfikował krąg stron postępowania, w tym ustalał ich spadkobierców). Skarżący kasacyjnie podkreślił też, że podejmował szereg dodatkowych działań, mających na celu rozwiązanie trudnej dla mieszkańców L. sytuacji związanej z trwającym od ponad trzydziestu lat postępowaniem scaleniowym i wynikającymi z tego faktu problemami. W jego ocenie więc realizowanie zasady szybkości postępowania nie może stać w sprzeczności z zasadą wnikliwości oraz niweczyć dążeń organu do znalezienia jak najlepszego rozwiązania, co wiąże się z obowiązkiem podejmowania działań wnikliwych, wszechstronnych i gruntownych, nakierowanych na zebranie pełnego materiału dowodowego po to, aby zasada prawdy materialnej nie doznała uszczerbku. Pismem z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. O. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zarzut ten nie jest zasadny. Na marginesie wskazać przy tym należy, że art. 176 p.p.s.a., na którym oparto ww. skargę kasacyjną, odnosi się do jej koniecznych elementów składowych, nie jest więc przepisem, na podstawie którego wnosi się zarzuty od wyroku sądu wojewódzkiego, a jedynie przepisem formułującym pewne wymogi, skierowanym do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w przywołanym terminie zasada szybkości postępowania obliguje więc organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1737/17, LEX nr 2458492). Przypomnieć należy, że na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, w sprawie może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w k.p.a. w znowelizowanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935, art. 37 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Prawidłowo więc wskazał sąd wojewódzki, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma ona na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżąca spełniła wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Potwierdza to chronologia czynności podejmowanych przez organ odwoławczy od momentu wpływu odwołań od wydanej przez Starostę N. decyzji z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie scaleniowe gruntów wsi L., wszczęte na wniosek z [...] września 1984 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego [...] lipca 2018 r. Wobec konieczności wezwania niektórych z pozostałych stron postępowania do uzupełnienia braków formalnych złożonych przez nich odwołań (łącznie w sprawie zostały złożone 44 odwołania), Wojewoda, zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r., poinformował strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie, oraz że nowy termin jej załatwienia wyznaczono na [...] października 2018 r. Następnie, organ odwoławczy, zawiadomieniami z [...] października 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] lutego 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] maja 2019 r., [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r. wyznaczał kolejne przewidywane terminy załatwienia sprawy (mimo że zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego został wydany [...] października 2019 r., organ nadal informował strony o nowych terminach załatwienia sprawy). Z kolei postanowieniem z [...] maja 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że złożone w sprawie, przez skarżącą, zażalenie na bezczynność Wojewody, jest bezzasadne. Przypomnieć należy, za sądem wojewódzkim, że choć niniejsza sprawa (dotycząca postępowania scaleniowego) jest sprawą skomplikowaną, prowadzoną także z udziałem dużej liczby stron, to nie może to stanowić usprawiedliwienia dla prowadzenia jej ponad rok. Słusznie więc takie działanie organu zostało zakwalifikowane jako bezczynne. Nie ma bowiem wątpliwości, że w prawnie przewidzianym terminie organ administracji nie wydał decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, a bez znaczenia dla stwierdzenia takiego stanu pozostaje to, z jakich powodów dany akt nie został podjęty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 463/18, LEX nr 2552416). Decydująca jest tu obiektywna okoliczność niezakończenia sprawy w terminie. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, czynności z zakresu formalnej weryfikacji odwołań (kontrola terminowości ich wniesienia czy badanie przymiotu strony) należą do zwykłych czynności, które organ zobowiązany jest podejmować w każdym postępowaniu odwoławczym i nie stanowią one zasadniczo nadzwyczajnych okoliczności niezależnych od organu, zaistnienie których mogłoby wstrzymać bieg terminów przewidzianych przepisami k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2158/16, LEX nr 2342085). Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że większa niż zazwyczaj liczba stron postępowania (oraz wnoszonych przez nie pism) stanowi nadzwyczajną okoliczność, uniemożliwiającą dotrzymanie przez organ terminów, określonych w k.p.a. Podobnie, podejmowane przez organ próby merytorycznego rozwiązania przedmiotowego zagadnienia (tj. regulacji prawnej nieruchomości położonych w L.), choćby w postaci przygotowania projektu ustawy w tym zakresie, nie usprawiedliwiają przedłużania postępowania w sprawie rozpoznania odwołań od decyzji umarzającej postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko sądu wojewódzkiego w zakresie uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy tak się stało, nie decyduje bowiem tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tej bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3918/18, LEX nr 2825337). W oparciu o zgromadzone w sprawie akta administracyjne i wynikający z nich sposób podejmowania przez organ kolejnych czynności, należy stwierdzić, że organy kilkukrotnie przekraczały terminy z art. 35 k.p.a., jednak nie można zarzucić im, że w żaden sposób nie próbowały tej praktyki uzasadniać, czy że wynikało to jedynie z braku woli do załatwienia sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.