II SAB/Kr 211/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Kazimierz Bandarzewski SWSA Aldona Gąsecka-Duda SWSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 29 maja 2015 r. I. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności w terminie 14 dni w zakresie rozpoznania wniosku G. S. z dnia 29 maja 2015 r. nr [...], II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący G.S. wniósł do organu - [....] S.A. w K. oddział w W. , wniosek za pomocą poczty elektronicznej w dniu 29 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci odległości, mierzonej w centymetrach, między skrajnym, przewodami linii energetycznej znajdującej się na działkach nr [....] , nr [....] i nr [....] położonych przy ul. [....] i ul. [....] w J. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, iż wszelkie niezbędne dokumenty do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy zostały skarżącemu przekazane, natomiast odległości między skrajnymi przewodami linii energetycznej znajdującej się na powyższych działkach nie jest informacją publiczną. Następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego - na bezczynność [....] S.A. w K. oddział w W. Skarżący wskazał, iż do 12 października 2015 roku zobowiązany nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Skarżący domagał się przesądzenia, iż bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zakreślenie zobowiązanemu terminu do wykonania obowiązku nałożonego nań przez ustawę o dostępie do informacji publicznej poprzez udostępnienie skarżącemu żądanej informacji publicznej w terminie przewidzianym, który wskaże zobowiązanemu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zobowiązanie organu do wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, ukaranie przez Sąd zobowiązanego, grzywną w wysokości adekwatnej do ciężaru jego winy. W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nr [....] wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 29 maja 2015 roku. Podstawą wniosku skarżącego był art. 13 ust 1 i art 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Organ w dniu 26 czerwca 2015 udzielił odpowiedzi na wniosek wskazując, że w dniu 20 marca 2013 roku skarżącemu została udostępniona wszelka posiadana dokumentacja w tej sprawie, związana z budową słupowej stacji transformatorowej oraz napowietrznej linii niskiego napięcia, z możliwością jej kopiowania i fotografowania. Skarżący z tej możliwości skorzystał. Organ wskazał, iż odległość między skrajnymi przewodami linii napowietrznej z dokładnością do centymetra jest okolicznością faktyczną, wynikającą z udostępnionej skarżącemu dokumentacji, a nie informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ stan faktyczny na działkach nr [....] , nr [....] i nr [....] , związany z usytuowaniem na nich urządzeń energetycznych, nie uległ zmianie od dnia udostępnienia dokumentacji, [....] S.A. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu, nie znajduje się on w stanie bezczynności z udostępnieniem wymaganej dokumentacji. Ponadto organ wskazał, iż w sprawie usytuowania urządzeń na działkach nr [....] , nr [....] oraz nr [....] od 2005 roku, toczyło się kilka cywilnych postępowań sądowych z powództwa G.S. Wszystkie zostały prawomocnie zakończone. W związku z tymi sprawami skarżącemu udostępniano całość dokumentacji w sprawie. Wielokrotnie także co do stanu faktycznego istniejącego na wskazanych działkach, wypowiadali się biegli sądowi powołani w tych postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazuje jakie czynności podejmuje Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność. Natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., Dz.U. z 2014, poz. 782 j.t., o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym terminie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno - technicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Wypada dodać, że oceny bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego na dzień orzekania. Udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, nie jest jedynym znanym ustawie sposobem udzielenia uprawnionemu tej informacji. Prawo do informacji publicznej może być zrealizowane także na podstawie art. 11 u.d.i.p. Przepis ten określa następujące sposoby udostępnienia informacji publicznej - 1) w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; 2) przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją. Za właściwe Sąd uznaje stanowisko wyrażane w literaturze, że w przypadku żądania informacji, która została wyłożona w miejscu publicznie dostępnym, podmiot zobowiązany powinien poinformować wnioskodawcę o takim zastosowanym sposobie jej udostępniania. Ta informacja sama stanowi już udzielenie żądanej informacji publicznej (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 56). Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana jedynie dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12). Również nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jedynie powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać.(Tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 października 2012, sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tego aktu prawnego oraz podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania zawarte we wskazanych przepisach u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma jedynie to czy dokument zawiera informację publiczną. Bez znaczenia również jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne tylko jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności", wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że skarżona Spółka na gruncie przepisów u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji mającej walor informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.) Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa bowiem nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. W sprawie bezsporne bowiem jest, że Spółka jest osobą prawną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Sama ta okoliczność przesądza już o zaliczeniu jej do grup podmiotów wykonujących zadania publiczne, co bezbłędnie zaakcentował Sąd I instancji. Dodać również należy, że ustawodawca posługując się w u.d.i.p. terminem "zadania publiczne", nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze do zadań publicznych zalicza się między innymi działalność przedsiębiorstw energetycznych (por. wyroki NSA z dnia18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13 -Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przemawia za tym znaczenie energii dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży oraz mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.), to takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. (Tak zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r. , sygn. akt I OSK 314/14). Skład rozpoznający podziela w pełni stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych w myśl, którego [....] S.A. jest podmiotem administrującym zobowiązanym do udzielania informacji publicznych związanych z danymi dotyczącymi wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci "odległości, mierzonej w centymetrach, między skrajnym, przewodami linii energetycznej znajdującej się na działkach nr [....] , nr [....] i nr [....] położonych przy ul. [....] i ul. [....] w J. stanowi informację publiczną. Zdaniem składu rozpoznającego bezsprzecznie tak, gdyż dotyczy urządzeń, przy pomocy których Spółka wykonuje zadania publiczne i może wynikać z posiadanych przez Spółkę zasobów informacyjnych. Inną kwestią jest jednak sprawa udostępnienia informacji publicznej w kontrolowanej sprawie, gdyż w tym przedmiocie skarżony organ nie wypowiedział się w sposób jednoznaczny. Po pierwsze nie wiadomo, czy wnioskowane dane wynikają, a jeżeli tak, to w jaki sposób z posiadanej przez Spółkę dokumentacji. Organ nie wymienił przy tym konkretnie z nazwy posiadanej dokumentacji dotyczącej nieruchomości skarżącego. Ten brak, wymagający uzupełnienia, uniemożliwia skuteczną kontrolę działań Spółki w odniesieniu do wniosku skarżącego. Z samego faktu udostępnienia posiadanej dokumentacji w przeszłości, jak to pisze Spółka z możliwością jej kopiowania i fotografowania, nie wynika zarazem, że skarżący w chwili kierowania wniosku do organu, dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. Skarżący mógł informacje utracić lub jej nie odwzorować z tej, która mu udostępniła Spółka. Skarżący nie musi wykazywać interesu prawnego, ani faktycznego podczas wnioskowania o informacje publiczną. Oznacza to, że ta okoliczność, uprzedniego udostepnienia niedookreślonej konkretnie informacji publicznej, nie uwalnia automatycznie Spółki od rozważania udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, o czym odpowiednio poniżej. Z kolei, jeżeli wnioskowana informacja jest zawarta w posiadanej przez Spółkę dokumentacji, to powstaje kolejne pytanie, czy wnioskowana informacja stanowi tzw. informację prostą, czy informacje przetworzoną , do której m.in. znajduje zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. W przypadku, gdy jest to informacja prosta, to zgodnie z prawem podlega udostępnieniu w formie czynności materialno-technicznej. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1) udip " Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;(.....)". Sąd podziela przy tym stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn.. akt I SA/Wa 1795/14 LEX nr 1748513, w myśl którego "Informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz - a właściwie przede wszystkim - z formą owego przetworzenia". Z kolei, jeżeli organ nie dysponuje taką, jak wnioskowana przez skarżącego, informacją publiczna, to powinien to wyrazić wprost, wyjaśniając przy tym swoje stanowisko. Trzeba w tym miejscu podkreślić i wyjaśnić, że organ udostępnia informacje publiczne, którymi dysponuje. Jeżeli jest to, w przekonaniu organu informacja przetworzona, to organ powinien podjąć kroki adekwatne dla tej kategorii informacji. Jeżeli z posiadanej informacji publicznej, którą dysponuje organ/Spółka nie wynikają dane, o które wnioskuje skarżący, to wtedy podmiot zobowiązany informuje o tym w formie pisma, posiadającego walor czynności materialno-technicznej. W tym ostatnim przypadku organ nie jest zobowiązany do wytwarzania wnioskowanej informacji publicznej np. przez dokonywanie oględzin i pomiarów w terenie, gdyż dostęp do informacji publicznej odnosi się do faktów między innymi w tym znaczeniu, że chodzi o informacje, które dany organ/Spółka posiada, a same informacje dotyczą zdarzeń, stanów, które wystąpiły, które miały miejsce. Sąd stwierdził następnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że skarżona Spółka pozostawała w błędzie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a nadto powołała się na okoliczność, w jej mniemaniu uwalniającą ją od aktywności na rzecz skarżącego przez fakt, że w przeszłości udostępniła, według jej oświadczenia, posiadaną dokumentację. W tym wypadku mamy do czynienia z naruszeniem prawa, ale jego stopień nie kwalifikuje się na określenie jako rażącego naruszenia prawa, gdyż pomimo opóźnienia, co do ww. terminu ustawowego, organ udzielił pewnej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wykazał zatem pewną aktywność, a jego działanie sprzeczne z prawem nie ma w realiach kontrolowanej sprawy charakteru umyślnego łamania obowiązującego porządku prawnego. Sąd zarazem informuje skarżącego, że nie posiada kompetencji w przedmiocie zobowiązania Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Spółka powinna uwzględnić powyższą ocenę i wskazówki Sądu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.