II SAB/Kr 211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk, SWSA Małgorzata Łoboz, SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 18 września 2024 r. I. zobowiązuje Radę Miejską w Kalwarii Zebrzydowskiej do wydania aktu albo do dokonania czynności, II. stwierdza, że Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej dopuściła się bezczynności, co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Kr 211/24 UZASADNIENIE 18 września 2024 r. P. M. zwrócił się do Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej o przekazanie "kserokopii wszystkich protokołów z posiedzeń gminnej komisji wyborczej do spraw wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, jakie odbyły się do tej pory". 9 października 2024 r. P. M. wywiódł skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej, w której zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej i wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2) ukaranie za nieudzielenie informacji publicznej w terminie, 3) zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej, 4) zwrot kosztów sądowych. Skarżący wskazał, że chodzi o nadzwyczajną komisję rady miejskiej (powołaną przez radę miejską i przez nią kontrolowaną, składającą się z radnych), więc żądane protokoły powinny być przechowywane w sekretariacie rady miejskiej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej wniosła o oddalenie skargi. Podmiot obowiązany wskazał, że Gminna Komisja Wyborcza dla przeprowadzenia wyborów Sołtysów i członków Rad Sołeckich oraz Przewodniczących i członków Zarządów Osiedli w Gminie Kalwaria Zebrzydowska zarządzonych na dzień 6 października 2024 r. – powołana uchwałą nr IV/42/24 z 28 czerwca 2024 r. – nie jest "doraźną komisją", o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a dokumenty z jej pracy nie znajdują się w Biurze Rady Miejskiej. 19 września 2024 r. wniosek przekazano Burmistrzowi Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej "celem udzielenia odpowiedzi zgodnie z właściwościami", o czym skarżący wie od 20 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zgodnie z § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.) Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej jest organem stanowiącym gminy, a gmina jako jednostka samorządu terytorialnego i jednocześnie osoba prawna działająca przez swoje ustawowe organy (rada gminy i wójt, burmistrz lub prezydent), jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wnioskowana zaś informacja jest informacją publiczną - dotyczy bowiem działalności ustrojowej gminy. Sołectwo (i osiedle) to jednostka pomocnicza gminy, której organizację i zakres działania określa rada gminy odrębnym statutem. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. (art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.). Skoro zatem rada gminy nadaje jednostce pomocniczej gminy statut, a w nim określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, to jest oczywistym, że wszystkie dokumenty wytworzone w związku z przeprowadzonymi wyborami stanowią informację publiczną. Tymczasem z odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że mimo iż żądane informacje dotyczą wyborów do jednostek pomocniczych gminy, to z chwilą powołania komisji wyborczej – gmina traktuje tę komisję jako całkowicie niezależny, samodzielny i w żaden sposób z nią nie związany podmiot. Tymczasem zapewne powołanie tej komisji wynika z zasad wyborczych ustalonych przez gminę, a działalność tej komisji bezpośrednio dotyczy spraw ustrojowych gminy. Bez znaczenia przy tym jest, jaki charakter ma Gminna Komisja Wyborcza dla przeprowadzenia wyborów Sołtysów i członków Rad Sołeckich oraz Przewodniczących i członków Zarządów Osiedli na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska zarządzonych na dzień 6 października 2024 r., powołana uchwałą nr IV/42/24 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Skarżący w naturalny sposób skierował pytanie do Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej, albowiem to ona powołała komisję wyborczą. Dla obywatela żądającego dostępu do informacji publicznej bez znaczenia jest czy protokoły z posiedzeń komisji wyborczej znajdują się w kancelarii lub archiwum rady miejskiej, burmistrza czy samej komisji wyborczej – powołanej przez radę gminy. Zarówno Rada Gminy jak i Burmistrz są organami jednostki samorządu terytorialnego – gminy. Nie jest rzeczą wnioskodawcy wnikać w to, jak funkcjonuje w gminie obieg korespondencji, jaka jest instrukcja kancelaryjna itp. Protokoły te nie są zaś "własnością" komisji wyborczej, lec dokumentem urzędowym. Poza sporem pozostaje, że na zadane przez skarżącego pytanie nie została mu udzielona odpowiedź. W szczególności nie jest odpowiedzią na pytanie z zakresu dostępu do informacji publicznej przekazanie do wiadomości skarżącego pisma "przekazującego" wniosek do Burmistrza Miasta. Sama koncepcją "przekazania" pisma do Burmistrza nie byłaby niczym nagannym czy nadzwyczajnym, gdyby nastąpiła w ramach wewnętrznego porządku czy też wewnętrznej procedury obiegu pism w urzędzie gminy. Jednak w niniejszej sprawie Przewodniczący Rady Miejskiej uznał, że pismo to załatwia sprawę wniosku o dostęp do informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, jest to przekonanie błędne. Na wstępie przytoczono katalog możliwych reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej: udostępnienie informacji, jeśli organ ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W tym miejscu Sąd podkreśla, że protokoły z posiedzeń Komisji Wyborczej stanowią informację publiczną. Być może zawierają pewne dane (np. dane osobowe) które wymagają animizacji, jednak co do zasady nie zmienia to oceny, że stanowią one informację publiczną. Pogląd Komisji Wyborczej wyrażony w uchwale nr 7/2024 z dnia 4 października 2024 r. przekazanej sądowi przez skarżącego (k. 21 akt sądowych) jest zatem błędny. Sam fakt, że protokoły nie znajdują się w kancelarii rady gminy jest bez znaczenia – organizacja przechowywania dokumentów jest wewnętrzną sprawą urzędu gminy, a nie wnioskodawcy. W pkt. I wyroku Sąd zobowiązał zatem organ do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. W pkt. II wyroku Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, jednak przyjął, że wynikało to nie tyle z lekceważenia skarżącego, ale jak się wydaje, raczej z niewiedzy co do właściwego sposobu reakcji na wniosek. Sąd wziął pod uwagę, że pismo "przekazujące" wniosek Burmistrzowi zostało sporządzone już w następnym dniu po wpływie wniosku. Wobec powyższego bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W pkt. III wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o "ukaranie organu za nieudzielenie informacji publicznej w terminie". Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny nie zachodzą, albowiem nie sposób przyjąć, że organ działał w sposób nacechowany złą wolą. O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.