II SAB/Kr 211/25

10 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Piotr Fronc SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 13 sierpnia 2025 r. skargę oddala. II SAB/Kr 211/25 UZASADNIENIE 13 sierpnia 2025 r. K. sp. z o.o. w K. (wnioskodawczyni) wniosła do Wodociągów Miasta Krakowa S.A. (podmiot obowiązany) o udostępnienie wszystkich pism wychodzących zewnętrznych kierowanych w ramach oceny ofert do instytucji, urzędów wraz z odpowiedziami w sprawie przetargu nieograniczonego nr 469/PN-53/2025, tj. Usługa odbioru (transportu) i zagospodarowania (przetwarzanie) odpadów o kodzie 19 08 05 – ustabilizowane komunalne osady ściekowe wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków "Płaszów" zlokalizowanym w Krakowie przy ul. Kosiarzy 3, podczas postoju technicznego Stacji Termicznej Utylizacji Osadów (STUO). 28 sierpnia 2025 r. wnioskodawczyni ponowiła wezwanie do udostępnienia ww. dokumentów (w szczególności korespondencji z UM Tychy) z powołaniem się na art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. 2 września 2025 r. podmiot obowiązany wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 9 września 2025 r. (okres urlopowy, nieobecność pracowników działu przetargów i umów oraz biura ochrony środowiska). 15 września 2025 r. do podmiotu obowiązanego wpłynęła skarga, w której wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni, wymierzenie grzywny (2000 zł) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa przez adwokata). W uzasadnieniu skargi podniosła, że jawność informacji dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dodatkowo gwarantowana przez art. 71 ust. 1 oraz art. 74 ust. 1 Prawa zamówień publicznych (lex specialis przewidujący krótszy termin udostępnienia i wyłączający możliwość wyznaczenia nowego terminu). Podmiot obowiązany nie dochował ani terminu ogólnego (14 dni – do 27 sierpnia 2025 r.), ani terminu szczególnego (do unieważnienia postępowania – do 28 sierpnia 2025 r.). Zamiast tego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, którego nie dotrzymał, przy czym motywy tego wyznaczenia są wątpliwe, skoro urlopy nie przeszkadzały w podejmowaniu czynności w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (zawiadomienie z 28 sierpnia 2025 r. o unieważnieniu postępowania). Skarżąca podkreśliła, że podmiot obowiązany (zamawiający) miał ułatwione zadanie (protokół sporządza się na bieżąco, a elektroniczność postępowania wyklucza konieczność skanowania) i powinien był liczyć się z koniecznością natychmiastowego udostępnienia informacji publicznej, zwłaszcza że wniosek wpłynął jeszcze przed zawiadomieniem o unieważnieniu postępowania. 15 września 2025 r. podmiot obowiązany udostępnił m.in. korespondencję z UM Tychy. W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, wskazując przy tym, że pytania zadano w trybie Prawa zamówień publicznych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a żądane dokumenty zostały udostępnione (również za pośrednictwem platformy zakupowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "udip"). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Skarga okazała się bezzasadna. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 udip). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 udip). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 udip). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Rozpatrywana sprawa nie jest sprawą dotyczącą dostępu do informacji publicznej. Skarżąca spółka K. złożyła do Wodociągów Miasta Krakowa S.A. dwa wnioski dotyczące dokumentów wytworzonych w toku postępowania przetargowego udzielanego w trybie zamówień publicznych (udostępnienie wszystkich pism wychodzących zewnętrznych kierowanych w ramach oceny ofert do instytucji, urzędów wraz z odpowiedziami w sprawie przetargu nieograniczonego nr 469/PN-53/2025, tj. Usługa odbioru (transportu) i zagospodarowania (przetwarzanie) odpadów o kodzie 19 08 05 – ustabilizowane komunalne osady ściekowe wytwarzanych w Zakładzie Oczyszczania Ścieków "Płaszów" zlokalizowanym w Krakowie przy ul. Kosiarzy 3, podczas postoju technicznego Stacji Termicznej Utylizacji Osadów (STUO).) W pierwszym wniosku datowanym na 13 sierpnia 2025 r. nie powołała podstawy prawnej udostępnienia żądanych dokumentów, natomiast w drugim wniosku, z dnia 28 sierpnia 2025 r. skarżąca ponowiła wezwanie do udostępnienia ww. dokumentów, z powołaniem się na art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Oznacza to, że skarżąca nie składała wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale w toku trwającego przetargu domagała się dostępu do określonych dokumentów, wytworzonych w toku tego postępowania. Natomiast organ, w piśmie z dnia 2 września 2025 r. (pismo błędnie datowane na 2 sierpnia 2025 r., jednak data podpisu elektronicznego pod pismem to 2 września 2025 r.), błędnie zakwalifikował ten wniosek jako wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i na podstawie art. 13 ust. 2 udip, wyznaczył termin załatwienia sprawy - do 9 września 2025 r. Jak wynika z akt sprawy przedstawionych Sądowi, korespondencja Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z WIOŚ w Krakowie oraz Urzędem Miasta Tychy obejmowała dokumenty (pisma) wytworzone w okresie od 6 sierpnia 2025 r. do 13 sierpnia 2025 r. Jak wynika ze skargi, rozstrzygnięcie postępowania przetargowego – a właściwie jego unieważnienie, nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2025 r. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 z późn. zm., dalej zwanej p.z.p.): "1. Oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania z wykonawcami, zawiadomienia, wnioski, dowód przekazania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu postępowania. 2. Jeżeli przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia przeprowadzono wstępne konsultacje rynkowe, informację o przeprowadzeniu tych konsultacji, o podmiotach, które w nich uczestniczyły, zamawiający podaje w protokole postępowania." Natomiast zgodnie z art. 74 p.z.p, "1. Protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek. 2. Załączniki do protokołu postępowania udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnieniu postępowania, z tym że: 1) oferty wraz z załącznikami udostępnia się niezwłocznie po otwarciu ofert, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia otwarcia ofert, z uwzględnieniem art. 166 ust. 3 lub art. 291 ust. 2 zdanie drugie, 2)wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z załącznikami udostępnia się od dnia poinformowania o wynikach oceny tych wniosków - przy czym nie udostępnia się informacji, które mają charakter poufny, w tym przekazywanych w toku negocjacji lub dialogu" Zgodnie natomiast z § 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie protokołów postępowania oraz dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. poz. 2434), 1. Protokół postępowania lub załączniki do protokołu postępowania udostępnia się w oryginale lub kopii. 2. Udostępnianie protokołu postępowania lub załączników do protokołu postępowania następuje przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. 3. Jeżeli udostępnienie protokołu postępowania lub załączników do protokołu postępowania albo ich części przy użyciu środków komunikacji elektronicznej byłoby utrudnione lub niemożliwe: 1)z przyczyn o charakterze technicznym, 2)z przyczyn wynikających z przepisów odrębnych, 3)w przypadku odstąpienia od wymagania użycia środków komunikacji elektronicznej z powodu zaistnienia jednej z sytuacji określonej w art. 65 ust. 1 ustawy, 4)w przypadku zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa - zamawiający niezwłocznie informuje o tym wnioskodawcę, wskazując, że udostępnienie, zgodnie z wyborem zamawiającego, może nastąpić przez wgląd w miejscu wyznaczonym przez zamawiającego, przesłanie za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320) lub za pośrednictwem posłańca. 4. Zamawiający udostępnia wnioskodawcy protokół postępowania niezwłocznie." Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "przyjęta kazuistyczna forma regulacji ustawy może powodować wątpliwości co do zakresu obowiązku traktowania jako załączników dokumentów powstałych w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia. W wielu przepisach ustawa rozróżnia np. postępowanie o udzielenie zamówienia, postępowanie o zawarcie umowy ramowej, postępowanie o ustanowienie dynamicznego systemu zakupów, postępowanie w ramach umowy ramowej lub dynamicznego systemu zakupów, czy konkurs, wymieniając je łącznie, w innych przepisach natomiast ogranicza się do postępowania o udzielenie zamówienia, podczas gdy kontekst wskazuje na to, że tym pojęciem objęte są również umowa ramowa, dynamiczny system zakupów czy konkurs. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do dokumentów zamówienia czy dokumentów wszczynających postępowanie – raz wskazywanych wprost, a w innych przypadkach ogólnie. Ta niespójność może budzić pokusę do literalnego odczytywania przepisów i różnicowania obowiązków zamawiającego, ograniczając je jedynie do wprost wskazanych. W wypadku załączników do protokołu została przyjęta dość niejasna metoda opisu, która może być myląca – przepis wymienia wprost oferty czy opinie biegłych, a nie wymienia np. podmiotowych środków dowodowych, aby następnie posłużyć się pojęciami ogólnymi, takimi jak "oświadczenia" lub "inne dokumenty i informacje". Mając na względzie zasadę przejrzystości postępowania, a więc jawności oraz możliwości poddania weryfikacji poprawności postępowania, należy się opowiedzieć za tym, że załącznikami do protokołu powinny być wszelkie oświadczenia, zawiadomienia i informacje powstałe w toku przygotowania i prowadzenia postępowania." (M. Stachowiak [w:] W. Dzierżanowski, Ł. Jaźwiński, J. Jerzykowski, M. Kittel, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, art. 73.) Pogląd ten Sąd podziela, uznając, że żądane dokumenty stanowią załącznik do protokołu zamówienia publicznego. Z przytoczonych przepisów wynika również i to, że do dnia 28 sierpnia 2025 r. tj. do dnia unieważnienia przetargu, organ – zamawiający Wodociągi Miasta Krakowa w ogóle nie był uprawniony ani zobowiązany do udostępniania żądanych dokumentów, skoro postępowanie przetargowe było w toku. Co więcej, żądanie z dnia 13 sierpnia 2025 r., następnie ponowione 28 sierpnia 2025 r., nie było żądaniem zgłoszonym w trybie dostępu do informacji publicznej, ale w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, co skarżąca zresztą jednoznacznie wyartykułowała w swoim wniosku. Błędna kwalifikacja wniosku przez organ oceny tej nie zmienia. Udostępnianie informacji publicznej ma służyć społecznej kontroli, budować społeczeństwo obywatelskie, rozwijać demokracje uczestniczącą. Przedmiotem informacji udostępnianych w trybie danych regulacji są problemy lub kwestie ważne dla dużej ilości osób lub grup obywateli, istotne dla poprawności funkcjonowania organów państwa nie zaś zaspokojenia indywidualnych, prywatnych potrzeb w kwestiach wprawdzie publicznych, lecz np. dla celów naukowych czy zawodowych (tak m.in. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2274/15). Z kolei próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne - jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. - stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej (tak np. NSA w wyroku z dnia 14.06.2022r., sygn. akt III OSK 4646/21). Ostatecznie, zdaniem Sądu, do wniosków o udostępnienie załączników do protokołu postępowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 w związku z art. 74 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych (załączników do protokołu dokumentującego przebieg postępowania) składanych w toku trwającego postępowania toczącego się w trybie ustawy o zamówienie publiczne, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Żądanie takie – gdyby było złożone, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie – należało by uznać za obejście przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, której zasady w zamyśle tak są skonstruowane, żeby z jednej strony zapewnić jawność postępowania i transparentność wydatkowania środków publicznych, przy równoczesnym zapewnieniu faktycznej, a nie tylko iluzorycznej konkurencyjności oferentów. Na marginesie wskazać tylko należy, że żądane informacje zostały skarżącej udostępnione w dniu 15 września 2025 r., czyli w tym samym dniu, w którym do organu wpłynęła rozpatrywana obecnie skarga. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.