II SAB/Kr 212/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku strony skarżącej -Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. z dnia 22 kwietnia 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej-Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem zlotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie "[...]" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie: 1/ wskazania wykazu miejscowości, w których stworzono dotychczas warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji gminnej, wraz ze wskazaniem dat stworzenia tych warunków; 2/ wskazania liczby właścicieli nieruchomości w stosunku do których wydano decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej, z rozbiciem na poszczególne miejscowości i wykazaniem daty wydania decyzji; 3/ wskazania liczby właścicieli nieruchomości, którzy nie otrzymali dotychczas decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, z rozbiciem na poszczególne nieruchomości; 4/ wskazania, w jaki sposób Urząd Gminy [...] ewidencjonuje wpłaty partycypacyjne mieszkańców na budowę kanalizacji; 5/ wskazania czy wpłaty partycypacyjne mieszkańców na budowę kanalizacji dla danej miejscowości gromadzone są na odrębnych kontach bankowych; 6/ gdzie są gromadzone i przechowywane środki z tytułu opłat partycypacyjnych, jeżeli nie są prowadzone dla nich odrębne konta, 7/ gdzie są ujęte wpłaty z umów partycypacyjnych w budżecie gminy za poszczególne lata; 8/ czy mieszkańcy otrzymywali/otrzymują od Urzędu Gminy [...] potwierdzenia dokonanych wpłat z tytułu opłat partycypacyjnych i w jakiej formie wydawane są potwierdzenia; 9/ jak są rozliczane wpłaty z umów partycypacyjnych po zakończeniu inwestycji dla poszczególnych projektów budowy kanalizacji; 10/ kiedy zostaną zakończone nierozpoczęte lub będące w trakcie realizacji projekty, na które już zostały pobrane od mieszkańców opłaty partycypacyjne. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że za pomocą e-maila w dniu 22 kwietnia 2014 r. zwrócono się do Wójta Gminy [...] w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie powyżej wskazanych informacji. W piśmie z dnia 6 maja 2014 r. poinformowano stowarzyszenie, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, dla uzyskania której niezbędne jest wykazanie, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Do dnia wniesienia skargi do sądu Wójt Gminy [...] nie udzielił żądanej informacji. Strona skarżąca stwierdziła, że wnioskowana informacja w żadnym razie nie stanowi informacji przetworzonej. Kwestia jej merytorycznej zasadności jest wtórna, względem uchybień formalnych jakich dopuścił się podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej dokonuje się bądź poprzez udzielenie wnioskowanej informacji bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, względnie o umorzeniu postępowania. Nadmienić przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje trybu pozostawienia wniosku bez rozpoznania z przyczyn merytorycznych, o jakich mowa w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. W konkluzji stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ podniósł, że w terminie 14 dni od nadesłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej sekretarz gminu wezwała wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Strona skarżąca w żaden sposób nie ustosunkowała się do wezwania. Wobec tego organ nie mógł merytorycznie ustosunkować się do wniosku w formie decyzji administracyjnej. Co do samej prawidłowości zakwalifikowania przez organ wnioskowanej informacji jako przetworzonej wskazano, że orzecznictwo sądów administracyjnych ewoluuje w kierunku uznania, że informacją przetworzoną jest także suma informacji prostych. Skarżące stowarzyszenie wniosło o udostępnienie wykazów i zestawień, które oznaczają konieczność sięgnięcia do materiałów źródłowych oraz dokonania czynności celem ich zestawienia, porównania i pogrupowania w oparciu o podane przez wnioskodawcę kryteria. W ocenie organu informacje te mają przymiot informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze. zm.). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy [...] należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Oczywiste jest w tej sytuacji, że podatnicy i opinia publiczna mają ogólne prawo do informacji o wykorzystaniu wydatków publicznych i interesie polegającym na potrzebie zapewnienia optymalnego wykorzystania funduszy publicznych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że informacje żądane przez skarżące stowarzyszenie z całą pewnością są informacjami publicznymi. Dotyczą one, bowiem budżetu publicznego i sposobu jego wykorzystania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ uznając, że żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja stanowi informację przetworzoną, wezwał stronę do wskazania szczególnego interesu publicznego, a więc, że udostępnienie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym, iż strona nie odpowiedziała na powyższe zobowiązanie, organ błędnie uznał, że sprawa jest zakończona i zaniechał dalszych czynności. Takiego działania organu nie można uznać za prawidłowe. Należy wyjaśnić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 ustawy, bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 ustawy), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Tak więc organ, nawet w przypadku uznania iż w sprawie nie występuje ustawowa przesłanka udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego" powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie aktywność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego stowarzyszenia ograniczyła się w zasadzie jedynie do wezwania do wykazania interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co było konsekwencją stwierdzenia przez organ, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, publ. lex nr 1260013). W razie niewykazania jednak przez wnioskodawcę interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie, i dopiero w razie ustalenia jego braku na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a następnie szczegółowo wyjaśnić te kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 667/11, publ. lex nr 1152612). Również nawet w wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy istnieje czy też nie (vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11, publ. lex nr 1082749). Ponadto odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego nie oznacza, że w każdym przypadku wyłączona jest tym samym możliwość udostępnienia informacji w ogóle. Jeżeli żądanie wnioskodawcy, w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 45/11, publ. lex nr 1153844). Reasumując, skoro żądane we wniosku stowarzyszenia informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (okoliczność ta w sprawie nie była sporna), to prawidłowe jego załatwienie wymagało od Wójta Gminy [...] bądź ich udostępnienia w żądanej formie, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji jest bowiem konieczne także w sytuacji, gdy żądane informacje stanowią informacje przetworzoną, a nie mogą być udostępnione z powodu braku ich "szczególnej istotności dla interesu publicznego", jak wymaga tego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, brak wymogu przewidzianego w w/w przepisie dla udostępnienia informacji przetworzonej nie zwalniał organu z obowiązku wydania decyzji odmownej. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej nie miało żadnego znaczenia czy żądana informacja jest informacją prostą czy złożoną, stąd spór stron w tym zakresie nie podlegał badaniu i ocenie Sądu. Ocenie Sądu podlegało jedynie czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak to czy została udostępniona, bądź czy została wydana decyzja odmowna. Tylko te czynności bowiem uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia 22 kwietnia 2014 r. w terminie 14 dni. Dodatkowo, stosownie do wymogu zawartego w tym przepisie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Wynikała ona z błędnego przyjęcia, że pismo z dnia 6 maja 2014 r. załatwiało ostatecznie sprawę. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.