II SAB/Kr 212/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych skargę oddala. Pismem z dnia 3 września 2015 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na nierozpoznanie sprawy znak: [...] w terminie. W dniu 15 października 2015 r. J. M. wniósł, za pośrednictwem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Z., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w załatwieniu sprawy znak: [...]. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. II SAB/Kr 275/14 stwierdzający bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...] dotyczącej postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...] oraz wymierzający Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dnia 23 sierpnia 2005 r. wszczął postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr [...] w Z. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...]. W dniu 18 maja 2010 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy przebudowie dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w Z. Na skutek odwołania J. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dnia 28 listopada 2012 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówiono nałożenia na inwestora M. S. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M.. W wyniku postępowania odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] została uchylona przez organ II instancji w całości i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. W związku z ponownie podjętymi czynnościami wyjaśniającymi prowadzonymi w postępowaniu administracyjnym znak: [...] organ I instancji ustalił krąg stron niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w postępowaniu (w sprawie samowoli budowlanej obejmującej, miedzy innymi, przypadki prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) winien z zasady obejmować - obok inwestora - także wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, o ile ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. W toku postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając przez umocowanych przedstawicieli dnia 4 listopada 2013 r. dokonał kontroli budynku mieszkalnego na działce nr [...] w wyniku której ustalono, że A. i M. S. legitymują się decyzją o pozwoleniu na przebudowę dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, na działce nr [...] w Z. przy ul. O. (decyzja z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...] wydana przez Starostę [...]). W wyniku odwołania złożonego przez J. M. decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Wojewody [...] znak: [...] z dnia 16 czerwca 2005 r.; projekt budowlany nie zawierał przyłączenia przebudowywanego budynku do systemu kanalizacji deszczowej (str. 5, pkt 6.4 projektu budowlanego); inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane w dniu 22 czerwca 2005 r. - wpis do dziennika budowy (kierownik budowy M. R.), a zakończyli 19 kwietnia 2006 r. wpisem do dziennika budowy. Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2006 r. A. i M. S. poinformowali o zakończeniu budowy obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego dla Powiatu [...] przedkładając jednocześnie rysunki zmian określone jako nieistotne, polegające na zmianie lokalizacji okien i zwiększeniu szerokości balkonów. W dniu 27 kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przyjął powyższe zawiadomienie bez sprzeciwu; projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji znak: [...] przewidywał rozbudowę budynku, a nie jak podano w decyzji przebudowę dachu, bowiem w wyniku zamierzenia inwestycyjnego miała powstać nowa kondygnacja użytkowa na poddaszu, a także przestrzeń strychowa do której doprowadzono schody lecz nie określono jej jako funkcji użytkowej; w dacie kontroli stwierdzono, że II-ga kondygnacja w poddaszu spełnia funkcję użytkową (wykonano w niej instalację wod.-kan., co. i elektryczną), stropodach od strony wewnętrznej został obłożony listwami drewnianymi w połaci dachowej; od strony zachodniej wstawiono 2 okna połaciowe (projekt budowlany zawierał wykonanie II-giej kondygnacji poddasza, otworów okiennych oraz balkon lecz nie określał przeznaczenia tej kondygnacji jako użytkowej). Stwierdzono, że roboty instalacyjne, wykończenia dachu od wewnątrz i wykończenia podłóg powstały - wg. oświadczenia w dacie kontroli - po oddaniu budynku do użytkowania tj. po 27 kwietnia 2006 r.; wysokość pomieszczenia wzdłuż głównej kalenicy w II-gim poddaszu to 2,60 metra, a w kalenicach otwarć - 2,40 metra. W II-gim poddaszu wysunięto ścianę otwarć ok. 50 cm na zewnątrz obiektu; w budynku roboty budowlane obecnie są zakończone i obiekt użytkowany; między budynkami [...] I [...] znajduje się ściana wspólna dla obu obiektów (nie zauważono nieprawidłowości w połączeniu dachów między budynkami). W zapisach dziennika budowy brak informacji o zmianie sposobu odprowadzania wód opadowych z połaci dachu jak ustalono w dacie kontroli, że wody opadowe z połaci dachu są uchwycone w system rynien i rur spustowych i przyłączone do kanalizacji deszczowej). Budynek [...] posiada 5 rur spustowych (2 od str. zachodniej, 1 od str. południowej i 2 od str. wschodniej); teren na którym istnieje obiekt jest terenem oznaczonym w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr VII/90/2011 z dnia 31 marca 2011 r., którego wydruk stanowi materiał dowodowy zebrany w aktach przedmiotowej sprawy), jako teren oznaczony na mapie symbolem 5.M/U – "tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Wobec powyższych ustaleń organ I instancji jednoznacznie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie dokonano istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (kategoria obiektu I) na działce nr [...] w Z., przy ul. O., polegających na wykonaniu dodatkowej kondygnacji użytkowej w poddaszu budynku (oznaczonej w projekcie budowlanym jako kondygnacja strychu), zmieniając sposób zagospodarowania terenu względem decyzji o warunkach zabudowy, które określały sposób odprowadzania wód opadowych z dachu jako rozsączenie na działce budowlanej, a inwestor podłączył wody opadowe do istniejącej kanalizacji deszczowej - naruszając tym samym art. 36a ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. W dniu 28 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie nr [...] wstrzymując prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr [...] w Z. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...], natomiast w dniu 30 lipca 2014 r. została wydana decyzja nr [...] nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - z terminem do 31 grudnia 2014 r. Niniejsza decyzja została (w wyniku postępowania odwoławczego) zreformowana przez organ II instancji, który decyzją nr [...] z dnia 18 lutego 2015 r., znak: [...] uchylił skarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego o nałożeniu na inwestorów A. i M. S. obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr [...] w Z. w terminie do 31 maja 2015. Biorąc pod uwagę fakt, że procedura legalizacyjna istotnych odstępstw (jak w przypadku niniejszego postępowania znak: [...]) kończy się na wydaniu przez organ I instancji ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku co do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to należy adekwatnie uznać, że na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 18. lutego 2015 r., znak: [...] sprawa znak: [...] została ostatecznie zakończona. Kolejny etap prowadzony przed organem I instancji dotyczy jedynie sprawdzenia wykonania obowiązku i nie jest kontynuacją przedmiotowego postępowania administracyjnego, a całkowicie nowym postępowaniem administracyjnym wszczynanym przez organ na wniosek lub z urzędu i kończącym się również decyzją administracyjną (pod nowym odrębnym znakiem sprawy). Z uwagi na powyższe w ocenie organu skargę J. M. należy uznać za całkowicie bezzasadną, gdyż przedmiotowa sprawa została finalnie zakończona i nie zachodzi tu bezczynność organu. Dodatkowo nadmieniono, że w dniu 11 lipca 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęła skarga J. M. z dnia 10 lipca 2014 r. (złożona osobiście dnia 11 lipca 2014 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie art. 35 K.p.a. w sprawie znak: [...] dotyczącej prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w Z. ul. O. przez M. i A. S., która została przekazana i rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W tym zakresie zapadł wyrok pod sygn. akt II SAB/Kr 275/14. Od momentu prawomocnego orzeczenia, które nie obligowało organu do wydania stosownego aktu administracyjnego, gdyż decyzja została już uprzednio przez organ I instancji wydana i w następstwie jedynie zmodyfikowana decyzją organu II instancji - stan sprawy się nie zmienił, gdyż postępowanie zostało już w dacie orzekania przez Sąd -ostatecznie zakończone przed Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Odnosząc się dodatkowo do kwestii sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 18 lutego 2015 r., znak: [...] nakładającej na inwestorów A. i M. S. obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr [...] w Z. w terminie do 31 maja 2015 r. - organ I instancji również zajął stanowisko wydając w tym zakresie decyzję nr [...] z dnia 28 września 2015 r. znak: [...] - kończącą sprawę w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy miała w sprawie bezczynność organów administracji w załatwieniu sprawy administracyjnej, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność może być wniesiona w każdej sprawie, w której organ administracji winien sprawę zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., złożył zażalenie na bezczynność do organu wyższej instancji. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy w okresie jednego miesiąca lub w sprawach skomplikowanych w okresie 2 miesięcy organ administracyjny nie zakończy postępowania wydaniem decyzji administracyjnej lub też w tym okresie nie wyznaczy nowego terminu załatwienia sprawy uzasadniając tak długie prowadzenie postępowania. Niezależnie od treści art. 35 K.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 2-miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie jednak prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy. Skarżący zaskarżył skargą z dnia 15 października 2015 r. bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. dla Powiatu [...] w załatwieniu sprawy obejmującej ocenę zgodności z prawem prowadzenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...] (znak: [...]). Skarga jest niezasadna i to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w Z. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...], a decyzją z dnia 30 lipca 2014 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 31 grudnia 2014 r. Tym samym na datę wniesienia w tej sprawie skargi (15 października 2015 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był już bezczynny w sprawie dotyczącej oceny zgodności z prawem prowadzenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opub. w ONSA i WSA 2009/4/63 stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ taka sytuacja zachodzi w tej sprawie, tym samym skarga na bezczynność podlega oddaleniu. Jest jeszcze druga przesłanka, mianowicie skarżący już raz wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w zakresie ww. sprawy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. II SAB/Kr 275/14 stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...] dotyczącej postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę z dnia 30 marca 2005 r. znak: [...] oraz wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd dokonał oceny w zakresie bezczynności prowadzenia postępowania od roku 2005 r. i dokładnie badał terminowość wydawanych w sprawie decyzji oraz stwierdził, że stan bezczynności obejmował jedynie okres od dnia 10 października 2013 r. do dnia 30 lipca 2014 r. (10 miesięcy). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 275/14 został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i całe akta administracyjne wraz ze skargą kasacyjną zostały przesłane do Sądu II instancji przy piśmie z 27 stycznia 2015 r. Wpłynęły one do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 lutego 2015 r. wraz z aktami administracyjnymi znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 244/15 oddalając tą skargę, a dołączone do akt sądowych akta administracyjne zwrócone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 28 grudnia 2015 r. Tym samym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można w tej sprawie zarzucić bezczynności, skoro po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. II SAB/Kr 275/14, organ ten nie miał akt administracyjnych. Akta te były w Sądzie I instancji, a potem w Sądzie II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w tej sprawie nie można Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przypisać jakiejkolwiek bezczynności, bo zarzucana w skardze bezczynność nie istniała w dacie wniesienia skargi – skarga skarżącego podlegam, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddaleniu. Należy przy tym poinformować skarżącego, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie może oceniać trafności lub legalności wydanej przez ten organ decyzji. Tym samym w żadnym zakresie Sąd nie mógł oceniać, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 30 lipca 2014 r. nr [...] nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 31 grudnia 2014 r. była prawidłowa lub nie była prawidłowa. Od tej decyzji przysługiwał odrębny tok odwoławczy, z którego strona skorzystała. Sąd uznał także, że w przypadku braku możliwości zarzucenia Powiatowemu Inspektorowi w tej sprawie jakiejkolwiek bezczynności, także i wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny podlega oddaleniu.