II SAB/Kr 275/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...] dotyczącej postępowania w przedmiocie "robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę z dnia 30.03.2005 r. znak: [...]" I. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 1.000 zł ( jeden tysiąc złotych); III. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz J. M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., podnosząc, że sprawa robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] w Z. nie została załatwiona w terminie określnym w art. 35 k.p.a. Skarżący wniósł o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, wymierzenie grzywny organowi, a także o wyegzekwowanie od organu ustalenia winnego niezałatwienia sprawy w terminie i wyciągnięcie konsekwencji zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie dachu jest prowadzone od 2005 roku. Zaznaczył, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. uznał zażalenie wniesione przez skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w dniu [...] lipca 2014 r. wydane zostało postanowienie nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, natomiast w dniu [...] lipca 2014 r. wydana została decyzja nr [...] nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu skarga J. M. jest całkowicie niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Dopuszczalność skargi na bezczynność (za wyjątkiem skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej) uwarunkowana jest zachowaniem trybu o którym mowa w art. 37 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżący poprzedził złożenie skargi do sądu, zażaleniem wniesionym na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do organu wyższego stopnia, w tym przypadku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wskazać należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem Sądu zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] w Z. na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2005 r. W trakcie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego I instancji trzykrotnie wydawał decyzje, które były następnie uchylane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Ostatnia z decyzji organu I instancji tj. decyzja z dnia [...] listopada 2013 r., została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Akt sprawy zostały przekazane do organu I celem ponownego rozpatrzenia w dniu [...] października 2013 r. (data wpływu do organu). Badając bezczynność w przedmiotowej sprawie Sąd miał zatem na uwadze okres jaki upłynął od dnia[...] października 2013 r., a zatem od dnia zwrotu akt postępowania do organu I instancji do dnia wyrokowania. Analizując działania organu podjęte w sprawie od dnia [...] października 2013 r. wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. organ poinformował strony postępowania o czynnościach kontrolnych w sprawie przebudowy dachu w przedmiotowym budynku mieszkalnym, zaplanowanych na dzień [...] listopada 2013 r. (i w tym dniu przeprowadzonych o czym świadczy znajdujący się w aktach protokół kontroli). Drugim pismem jakie organy skierowały do stron postępowania było zawiadomienie o zakończeniu postępowania i udostępnieniu akt noszące datę [...] lipca 2014 r. Następnie w sprawie wydane zostało postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym oraz nakazał inwestorowi wykonanie zabezpieczeń terenu budowy. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. W aktach sprawy znajduje się nadto pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2014 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego o przedstawienie podejmowanych dotychczas w sprawie czynności. Poza tym do akt dołączone zostały wydruki elektronicznej księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, fragment mapy, kserokopie składanych wcześniej pism inwestora (m.in. z dnia [...] czerwca 2005 r.) oraz rozstrzygnięć organów (m.in. postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2005 r., decyzja Wojewody M. z dnia 16 czerwca 2005 r., decyzja Starosty T. z dnia [...] marca 2005 r.), a także projekt budowlany. Z powyższego wynika, że od momentu otrzymania akt do wydania w dniu [...] lipca 2014 r. decyzji upłynęło 10 miesięcy podczas których w postępowaniu nie zostały podjęte w zasadzie żadne czynności (poza kontrolą przeprowadzoną na nieruchomości w dniu [...] listopada 2013 r.). W zakreślonym czasookresie aktywność organu ograniczyła się jedynie do wysłania do stron postępowania dwóch pism tj., zawiadomienia z dnia [...] października 2013 r. o planowanej na nieruchomości kontroli oraz zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia [...] lipca 2014 r., oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wydanych uprzednio decyzji administracyjnych i projektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że podczas trwania całego postępowania, organ, wbrew art. 36 k.p.a., ani razu nie poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 k.p.a. Tymczasem stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Nadto zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a., a jego zachowanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano powyżej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę (po raz czwarty), po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2013 r., przez okres prawie 10 miesięcy, nie podjął żadnych działań w sprawie. Z akt nie wynika przy tym by istniały jakiekolwiek, obiektywnie istotne okoliczności, które usprawiedliwiałyby niezachowanie przez organ terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. Niezależnie od tego należy zauważyć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wbrew dyspozycji art. 36. § 1 k.p.a. nie zawiadomił stron przedmiotowego postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, nieinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy i oczywistą, a zarazem całkowicie nieuzasadnioną bierność organu, który wydał decyzję dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt I wyroku. Z uwagi na rażące przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 k.p.a., a także sposób działania organu, a raczej jego brak, Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku. Brak jest natomiast, w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw do nałożenia na organ przez sąd obowiązku ukarania dyscyplinarnego pracownika. Zaznaczyć w tym miejscu należy także, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność analizuje jedynie, czy organ istotnie nie podejmuje czynności w sprawie, a strona wnosząca skargę może domagać się aktywności organu i stawiać mu zarzut bezczynności. Sąd nie kontroluje natomiast wydanych w postępowaniu rozstrzygnięć. Z uwagi na wydanie przez organ I instancji w dniu 30 lipca 2014 r. decyzji w przedmiotowej sprawie, Sąd umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonanie czynności (pkt III wyroku). Powołany wyżej przepis stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 481/13, postanowienie z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV wyroku).