II SAB/Kr 218/21

Dnia 13 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala R. S. pismem z dnia 8 września 2021 r. (data wpływu 15 września 2021 r.) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w N. W., w trybie dostępu do informacji publicznej, o udzielenie mu informacji dotyczącej ilości zgód na wydanie osadzonym do cel mieszkalnych konsol do gier, w okresie od 1.07.2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 29 września 2021 r. Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. poinformował skarżącego, iż udzielnie wnioskowanej informacji nie jest możliwe ponieważ administracja zakładu nie prowadzi stosownej ewidencji w tym zakresie ani nie ma możliwości wygenerowania żądanych danych z innej dostępnej dokumentacji. R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc zarzut bezczynności organu. Wg skarżącego Dyrektor Zakładu Karnego w N. W. powinien był udzielić żądanej przez wnioskodawcę informacji, ponieważ prośby osadzonych o wydanie konsol są załatwiane w formie decyzji, o której mowa w art. 7 k.k.w., organ prowadzi ewidencję próśb zgodnie z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (Dz.U. z 2013 poz. 647) oraz organ w okresie objętym wnioskiem dwukrotnie raportował do organów nadrzędnych o ilości konsol znajdujących się w celach mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podając, iż jest to już druga skarga R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczącej ilości zgód na wydanie osadzonym do cel mieszkalnych konsol do gier. Ta wcześniejsza skarga dotyczyła wniosku osadzonego z dnia 11 czerwca 2021 r., obejmującego okres od 1.01.2021 r. do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Wg organu, zgodnie z art 110a § 2 kodeksu karnego wykonawczego, dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Ustawodawca decyzję, czy osadzony będzie dysponował w celi sprzętem komputerowym, do którego można zaliczyć konsole do gier pozostawił więc do uznania dyrektora zakładu karnego. Stąd też aby posiadać w celi rzeczony sprzęt osadzony musi zwrócić się ze stosowną prośbą. Rozstrzygnięcia zapadające w tym zakresie należy uznać za decyzje w rozumieniu art. 7 § 1 kodeksu karnego wykonawczego. Ponieważ jednak próśb o posiadanie w celi różnorakich prywatnych sprzętów osadzeni wnoszą całą masę, załatwiane są one bezpośrednio po zgłoszeniu i jako takie nie wymagają pisemnej odpowiedzi ani ewidencjonowania (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych - tj. Dz. U z 2013 r. poz. 647). Dyrektor zakładu czyni jedynie na prośbie krótką adnotacje czy załatwił ją pozytywnie czy negatywnie. Przepis art 11 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, na który najpewniej powołuje się skarżący twierdząc, iż organ ma obowiązek prowadzić ewidencję próśb, nie dotyczy próśb załatwianych bezpośrednio po zgłoszeniu, o których mowa powyżej, ale próśb, skarg i wniosków wpływających do jednostki tj. korespondencji "z zewnątrz". Organ wyjaśnił też, że od dnia 24 lutego 2021 roku, administracja zakładów karnych została zobowiązana do raportowania, dwa razy w miesiącu, do Ministerstwa Sprawiedliwości, za pośrednictwem jednostek nadrzędnych, o liczbie odbiorników TV, komputerów i konsol posiadanych przez osadzonych. Pierwszy raz taki raport został wysłany w lutym bieżącego roku. Co więcej, przesyłana informacja (wzór tabeli w załączeniu) dotyczy stanu posiadania na dany dzień, który to stan już dnia następnego może ulec zmianie. Dlatego też raporty te nie pozwalają na ustalenie jaki był stan posiadania rzeczonego sprzętu przez osadzonych w danym okresie. Tym samym nie mogą być podstawą udostępnienia danych żądanych przez skazanego S. obejmujących okres od dnia 1 lipca bieżącego roku do dnia udzielenia odpowiedzi na jego wniosek. Niezależnie od powyższego populacja osadzonych zmienia się w zakładzie karnym bardzo szybko co oznacza, że części osadzonych, którzy na początku lipca tego roku otrzymali zgodę dyrektora na posiadanie w celi konsol do gier, które następnie pobrali z magazynu, co zostało odnotowane w ich kartach depozytowych - w momencie odpowiadania na wniosek skazanego S. w tutejszym zakładzie już nie było. Karty depozytowe osadzonych, którzy w dacie udzielania odpowiedzi na wniosek powoda przebywali w tutejszym zakładzie, w których odnotowano informację o wydaniu osadzonemu prywatnych rzeczy, również więc nie stanowią wystarczającego źródła dla udzielenia informacji wnioskowanej przez skarżącego Dopuszczalny prawem brak ewidencji w zakresie wydanych zgód na posiadanie przez osadzonych prywatnego sprzętu komputerowego w tym konsol do gier spowodował, że udzielenie osadzonemu S. żądanej przez niego informacji nie było możliwe, o czym został on powiadomiony w przepisowym terminie. Wszystkie pozostałe okoliczności, na które zwrócono uwagę we wcześniejszych akapitach spowodowały, że niemożliwym było również wygenerowanie tej informacji w inny sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Dyrektorowi Zakładu Karnego w N. W., polegającą na nieudostępnieniu mu żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dokonując kontroli legalności działań organu w niniejszej sprawie Sąd uznał, że złożony przez skarżącego wniosek został załatwiony przez Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. zgodnie z wymogami u.d.i.p. Zgodnie z u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.), zwanej dalej u.s.w., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 523 ze zm.), zwanej dalej k.k.w., zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Art. 7 pkt 3 u.s.w. określa, że organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. W art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.s.w. przewiduje, że zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest to jeszcze wystarczające, albowiem do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności konieczne jest ustalenie, czy objęte żądaniem udostępnienia informacje mają charakter informacji publicznej, albowiem obowiązek udostępniania informacji przez wskazane w u.d.i.p. podmioty dotyczy wyłącznie informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12). Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18). W ocenie Sądu żądana informacja stanowi informację publiczną, a wniosek w przedmiocie jej udostępnienia został skierowany do organu, który jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, zatem organ ten winien udzielić takiej informacji o ile jest w jej posiadaniu. W kontrolowanej sprawie, w wymaganym terminie organ udzielił informacji, że nie posiada żądanej informacji, a w odpowiedzi na skargę dodatkowo przedstawił argumenty, z których wynika, dlaczego informacją tą nie dysponuje. W ocenie Sądu, argumentacja skarżonego organu jest rzeczowa, wiarygodna i przekonująca. Z treści udzielonej skarżącemu przez Dyrektora Zakładu Karnego w N. W. odpowiedzi jednoznacznie wynika, że organ nie dysponuje żądaną przez niego informacją. Treść odpowiedzi w sposób pośredni zawiera uzasadnienie tego faktu, którym jest brak rejestru zgód. Logicznym wnioskiem w takiej sytuacji jest to, że skoro organ nie prowadzi rejestru zgód na konsole do gier to w konsekwencji tego, nie dysponuje informacją ile takich zgód udzielił i to jeszcze z podziałem na poszczególne miesiące. Brak też podstaw do zarzucenia organowi, że naruszył przepisy u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Taka decyzja byłaby bowiem wymagana jeśli organ odmawiałby udzielenia informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. W przedmiotowym wypadku taka sytuacja tj. odmowa udostępnienia informacji publicznej nie miał miejsca i w związku z tym wystarczającym było poinformowanie wnioskodawcy o nie posiadaniu przez organ żądanej informacji. Z przywołanych w uzupełnieniu skargi przepisów rozporządzenia, nie da się też wyciągnąć wniosków, że organ posiada informację, której żąda skarżący. W tym zakresie z jednej strony wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych z dnia 13 sierpnia 2003 r. wynika, że obowiązek pisemnego zawiadamiania, o którym mowa w ust. 1, czyli obowiązek zawiadomienia pisemnie wnoszącego wniosek, skargę lub prośbę o sposobie ich załatwienia, nie dotyczy próśb i wniosków składanych osobiście w swojej sprawie przez osobę osadzoną w zakładzie karnym lub areszcie śledczym i załatwionych bezpośrednio po zgłoszeniu. Konsekwencją tego jest fakt, że w takiej sytuacji organ nie będzie posiadał ewidencji udzielonych zgód, a co za tym idzie nie będzie posiadał informacji ile takich zgód udzielono. Organ wyczerpująco wykazał też, dlaczego mimo istniejącego od dnia 24 lutego 2021 roku obowiązku raportowania dwa razy w miesiącu do Ministerstwa Sprawiedliwości, za pośrednictwem jednostek nadrzędnych, o liczbie odbiorników TV, komputerów i konsol posiadanych przez osadzonych, żądaną informacją nie dysponuje. Analiza wyjaśnień organu oraz przedłożonych jako załączniki do skargi stosownych formularzy, daje podstawę aby powyższe twierdzenia organu uznać za przekonujące. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że na płaszczyźnie postępowania ze skargi o udostępnienie informacji publicznej, w którym organ zaprzecza aby posiadał żądaną informację, istotne jest nie to, czy organ stosuje właściwie przepisy, które obligują lub zwalniają go z ewidencjonowania pewnych informacji ale to, czy informację posiada, a jeśli podaje że jej nie posiada, to czy uzasadnienie tego stanowiska jest logiczne i przekonująco uzasadnione. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ przekonująco wykazał, że wnioskowanej informacji nie posiada, żądanie skargi należy ocenić za bezzasadne. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w którym organ zaprzecza aby żądaną informację posiadał, Sąd nie ocenia natomiast powinności organu, a jedynie ustala fakt, czy żądana informacja jest w posiadaniu organu, czy też nie jest. Z przedstawionej przez organ argumentacji wiarygodnie wynika, że organ żądaną informacją nie dysponuje, o czym poinformował w terminie wnioskodawcę. W takiej natomiast sytuacji brak jest podstaw aby stwierdzić bezczynność organu i zobowiązać go do udzielenia takiej nieistniejącej informacji. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.