II SAB/Kr 226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T.Z. na bezczynność Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. T.Z. pismem z dnia 3 listopada 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Sp.z.o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem, tym samym skarżący wniósł o zobowiązanie spółki do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu podniesiono, że T.Z. za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił o udzielnie następujących informacji: 1/ czy adresat wniosku korzysta lub w ciągu ostatnich 12-miesiecy korzystał ze stałej pomocy prawnej udzielanej przez adwokata/radcę prawnego; 2/ jakie są koszty miesięczne i roczne brutto obsługi prawnej; 3/ jaka procentowa część środków przeznaczonych na funkcjonowanie spółki pochodzi ze źródeł publicznych (w tym samorządowych); 4/ czy wystąpiło i ile wyniosło łącznie zadłużenie brutto odbiorców usług komunalnych w obrębie działalności spółki; 5/ ile łącznie dłużników z tytułu świadczonych usług komunalnych posiada spółka oraz o ile osób/podmiotów wzrosło zadłużenie w relacji 2014 r. do roku 2013 r. Uzasadniając skargę, T.Z. podał, że w chwili zainicjowania postępowania sądowego spółka pozostawała w bezczynności. Zwrócił uwagę, że skuteczne było złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej na powszechnie udostępniony adres spółki. Do podmiotu publicznego należy bowiem odpowiednie zorganizowanie zasad odbierania korespondencji. W ocenie T.Z. , Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. Sp.z.o.o. był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej związanej z jego działalnością, gdyż jest to spółka komunalna, zaś, jak wskazał "dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego – są informacją publiczną". W odpowiedzi na skargę Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. Spółka z.o.o. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że pierwszym pismem skierowanym w sprawie przez skarżącego i prawidłowo doręczonym jest skarga. Organ stwierdził, że nie otrzymał od skarżącego żadnego wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej. W zakładzie obowiązuje procedura zobowiązująca pracowników sekretariatu do wydruku pism kierowanych do organu i ich archiwizowania w formie papierowej. W wyniku sprawdzenia dokumentacji za miesiąc sierpień 2015 r. stwierdzono brak jakiegokolwiek wniosku czy pisma przesłanego przez skarżącego zarówno w formie elektronicznej jak i pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Od razu należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także tej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym, niż przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej trybie. W myśl art. 21 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Brak było podstaw do uznania jej za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. to znaczy z innych przyczyn. Sprawy o bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie są poprzedzone prowadzonym wcześniej postępowaniem administracyjnym. Ocena czy wniosek o udzielenie takiej informacji został skutecznie złożony jest elementem rozważań merytorycznych w zakresie ustalania czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu a nie elementem badania przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania tej skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Sp.z.o.o. w udostępnieniu T.Z. informacji określonych we wniosku wysłanym pocztą elektroniczną na adres [...] w zakresie dotyczącym gospodarki finansowej i obsługi prawnej spółki. W niniejszej sprawie bezsporne było ustalenie, że żądana przez T.Z. informacja stanowiła rzeczywiście informację publiczną, a także, że Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. Sp.z.o.o. był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadania publiczne to zadania, które są realizowane powszechnie i są użyteczne dla ogółu obywateli. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. 2015.1515) w celu wykonywania zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Art. 9 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że zadaniami własnymi gminy są zadania użyteczności publicznej. Należy w związku powyższym wskazać, że art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące (...) osoby prawne samorządu terytorialnego albo (...) jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z KRS Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Sp.z.o.o. wynika, że należy ona do Gminy C. W kontekście wskazanych regulacji i rozważań, powyższe oznacza, iż osoba prawna utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego - jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, którymi dysponuje. Dokonując natomiast oceny wniosku skarżącego należy uznać, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej. Informacja dotycząca tego, czy spółka posiada obsługę prawną, odnosi się w istocie do sposobu organizacji tej spółki. To zaś zagadnienie - jako podlegająca udostępnieniu informacja publiczna - jest wprost wymienione w ustawie (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b). Pozostałe pytania skarżącego dotyczyły różnych aspektów gospodarki finansowej tej spółki. Dotyczyły więc majątku osoby prawnej jednostki samorządu terytorialnego. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c wprost określa, iż tego typu zagadnienie stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie sporne okazały się nie tyle kwestie związane z ustaleniem czy żądane informacje są informacjami publicznymi, ale ustalenie czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przez skarżącego skutecznie złożony. T.Z. wskazywał, że swój wniosek złożył za pomocą poczty elektronicznej w dniu 7 sierpnia 2015 r. Do skargi dołączył wydruk z poczty elektronicznej, który miały to potwierdzać. Organ natomiast wskazywał, że takiego wniosku w ogóle nie otrzymał. Kwestia ta była o tyle istotna, że bezczynność zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w przepisie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej zależy, więc od uprzedniego wyjaśnienia czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i kiedy. W tym miejscu wskazać należy, że możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60]. Jest to postępowanie o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w ustawie, które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w K.p.a., gdyż nie wskazuje na to ani ustawa, ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wskazana regulacja prowadzi do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Ustawodawca w tym zakresie założył, że wnioskodawca jest zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem wniosku i w tym celu może korzystać z wybranych, najdogodniejszych dla siebie form wniosku a po bezskutecznym upływie terminu ma prawo złożyć skargę na bezczynność, bądź podjąć inne działania, w tym także upewnić się, że wniosek dotarł do adresata. W przedmiotowej sprawie spółka podniosła, że wniosku w ogóle nie otrzymała. W takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 K.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku T.Z. przedłożył wydruk z własnej poczty elektronicznej. Przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Tym bardziej nie można ustalić czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata. W praktyce zresztą po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spacje by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Jak już wyżej podano wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych. W sprawach o bezczynność organów w zakresie ujawniania informacji publicznych również takiej możliwości nie ma na etapie postępowania przed złożeniem skargi, nie stosuje się bowiem do niego przepisów K.p.a. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie T.Z., nie wykazał, że wniosek doręczył organowi ani nawet wykazywać się nie starał, wiedząc z odpowiedzi na skargę, że strona przeciwna zaprzecza aby wniosek po udzielenie informacji publicznej otrzymała. Reasumując, z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, że otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do organu złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.