II SAB/Kr 228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg w N. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu albo dokonania czynności; II. stwierdza że Powiatowy Zarząd Dróg w N. S. dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Zarządu Dróg w N. S. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 października 2021 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. T. w zakresie rozpoznania jego wniosku z 9 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 9 października 2021 r. dotyczącego przesłania lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1551K, 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że za pomocą platformy epuap 9 października 2021 r. złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w N. S. wniosek dotyczący przesłania lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1551K. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również do dnia sporządzenia skargi Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. S. nie udostępnił ani nie przesłał skarżącemu informacji, o którą wnioskował. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 25 października 2021 r. Tak więc Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. S. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w N. S. jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg powiatowych. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest projekt organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o 1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to w związku z tym, że informacja publiczna została już udostępniona, względnie o 2) odrzucenie skargi z uwagi na naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez skierowanie skargi przeciwko osobie nieposiadającej zdolności sądowej w niniejszej sprawie - Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w N. S. albo 3) z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi jako bezpodstawnej, a w przypadku, gdyby Sąd ustalił, iż organ pozostawał w bezczynności - o uznanie, iż owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wnioskiem z dnia 9 października, złożonym w dniu 11 października 2021 r. w formie elektronicznej. Skarżący wniósł o udostępnienie również w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-puap projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1551 K. Skarżący nie wskazał we wniosku, iż żąda udostępnienia informacji stanowiących informację publiczną, na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. (t.j.Dz.U. 2020 r., poz.2176 z późn.zm.). Powiatowy Zarząd Dróg w N. S. (zwany dalej "PZD") miał zamiar odpowiedzieć na wniosek w terminie 30 dni, wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. do dnia 10 listopada 2021 r. W dniu 28 października 2021 r. do PZD wpłynęła skarga na bezczynność Dyrektora PZD, w którym Skarżący powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ wnioskodawca (Skarżący) sprecyzował podstawę prawną żądania, informacja została przekazana Skarżącemu w dniu 29 października 2021 r. Organ w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (z innych przyczyn niż wymienionych w pkt 1 i 2 tego przepisu). Celem skargi na bezczynność organu, podobnie jak instytucji ponaglenia, która nie ma zastosowania w przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest uzyskanie informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem. W niniejszej sprawie skutek taki został osiągnięty przez Skarżącego, gdyż informacja została mu przekazana. Z tej przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W przypadku, gdyby Sąd nie dopatrzył się podstaw do umorzenia postępowania, podniesiono, iż skarga została nieprawidłowo złożona działanie Dyrektora PZD. Jak wynika z art. 25 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej". Zdolności takiej nie posiada jednak dyrektor jednostki. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że istotą dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie przejrzystości działań szeroko rozumianego państwa i jego instytucji, w tym administracji samorządowej. Z tego względu wniosek o dostęp do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 227/19). Z wniosku Skarżącego z dnia 11 października 2021 r. nie wynikało, iż wnosi on o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem mieć na względzie - za komentatorami do ustawy o dostępie do informacji publicznej, że: "Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawo oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, "moją służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane no zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków" (zob. J. Drachal Prawo do informacji..., s. 147 149)» - komentarz do ustawy Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, wyd III 2016. W momencie uzyskania informacji - w dniu otrzymania skargi, Skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej Powiatowy Zarząd Dróg, niezwłocznie - w dniu następnym - udzielił odpowiedzi na wniosek. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli w chwili wyrokowania stan bezczynności przestał istnieć w wyniku działania organu, to skarga na bezczynność powinna zostać oddalona, (wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 1453/15). W piśmie z 25 listopada 2021 r. skarżący zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że w miejsce żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku wniósł o stwierdzenie bezczynności. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Powiatowego Zarządu Dróg w N. S.. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Zarząd Dróg w N. S. – jako organ władzy publicznej (reprezentowany przez Dyrektora) – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.ip.), a objętą wnioskiem z dnia 9 października 2021 r. (data wpływu do organu – 11 października 2021 r) informację dotyczącą przesłania lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1551K należy uznać za informację publiczną. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21 ). Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę 14-dniowym terminie organ tłumaczył tym, że wniosek nie zawierał wskazania, że żądanie oparte jest na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ potraktował go jako zwykłą korespondencję do załatwienia bez zbędnej zwłoki; jednak nie później niż w ciągu miesiąca. Następnego dnia po wniesieniu skargi na bezczynność, to jest 29 października 2021 r informacja publiczna dotycząca projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...] została przekazana skarżącemu. Należało zatem uznać, że w tej dacie stan bezczynności organu ustał. Nie budzi żadnych wątpliwości, że odpowiedź ta jest kompletna i stanowi prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Powiatowy Zarząd Dróg w N. S. do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Skarga na bezczynność została wniesiona 28 października 2021 r to jest trzy dni po upływie określonego przepisami terminu na udzielenie odpowiedzi. Po wniesieniu skargi wniosek został natychmiast załatwiony. Zważywszy na tak niewielkie opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, należało uznać, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany. O kosztach orzeczono, jak w pkt III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł, uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi