II SAB/Kr 230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2016 r sprawy ze skargi K.Z. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązuje Radę Miejską w S. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w związku z wnioskiem K.Z. z dnia 10 listopada 2015 r. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddala skargę w pozostałym zakresie, zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżącego K.S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. Z. w dniu 7 grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Przewodniczącej Rady Miejskiej w S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Przewodniczącej Rady Miejskiej w S. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm) - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi K. Z. wskazał, że dnia 10 listopada 2015 r. złożył podanie zawierające wniosek o udostępnienie formacji publicznej w następującym zakresie: "W jaki sposób, kiedy i jak Burmistrz A. G. wykonywał Uchwałę Rady Miejskiej numer VII/67/2011?" W dniu 25 listopada 2015 r. skarżący otrzymał odpowiedź Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie dotyczącą zakresu wniosku. Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, z także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Wskazano, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został zaadresowany do Przewodniczącej Rady Miejskiej w S.. Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. A. G. omyłkowo udzielił odpowiedzi skarżącemu. Wyjaśniono, że w miesiącu listopadzie 2015 r. skarżący złożył do Urzędu Miasta i Gminy w [...] łącznie 24 wnioski o udzielenie informacji publicznej. Wszystkie wnioski - poza jednym z dnia 10 listopada 2015 r. - adresowane były do Burmistrza Miasta i Gminy w S.. Wszystkie wnioski skarżącego trafiły do J. C. - Podinspektora Referatu Obsługi Klienta. Przygotował on odpowiedzi na wnioski skarżącego i przekazał je Burmistrzowi do podpisu, w tym również wniosek kierowany do Przewodniczącej Rady Miejskiej w S.. Burmistrz nie mając wiedzy, iż nie jest on adresatem wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2015 r. podpisał odpowiedź na wniosek. Zwrócono uwagę, że skarżącemu udzielono odpowiedzi na wszystkie wnioski, w tym na wniosek kierowany do Przewodniczącej Rady Miejskiej w S.. W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż Przewodnicząca Rady Miejskiej w S. nie została poinformowana o wniosku skarżącego. Pracownik Urzędu, do którego trafiły wnioski skarżącego po prostu nie wychwycił, że jeden kierowany jest do Przewodniczącej Rady Miejskiej w S., a nie do Burmistrza. Organ niezwłocznie po wykryciu błędu - po zapoznaniu się ze skargą - przesłał do skarżącego odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z uwagi na powyższe stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, gdyż Przewodniczącej Rady Miejskiej w S. omyłkowo nie przekazano wniosku skarżącego, a co za tym idzie nie miała ona wiedzy o wniosku skarżącego. Ponadto bezpośrednio po wykryciu omyłki błąd naprawiono. Dodatkowo skarżącemu Burmistrz Miasta i Gminy w S. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Objęta wnioskiem informacja dotycząca sposobu wykonania przez organ wykonawczy gminy uchwały Rady Miejskiej w S. stanowiła informację publiczną, która podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udzielenie takiej informacji powinien zostać załatwiony albo przez jej udzielenie (czynność materialno - techniczna) albo odmowę jej udzielenia, względnie umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek załatwienia wniosku nie został wykonany. W szczególności załatwieniem wniosku nie było pismo z informacją, iż uchwała, której dotyczy wniosek została uchylona i już nie obowiązuje, a "Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest w trakcie realizacji uchwały Rady Miejskiej nr VIII/87/15". Pytanie sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej nie dotyczyło tego, czy przedmiotowa uchwała nadal obowiązuje, lecz wyraźnie zostało sformułowane w czasie przeszłym i dotyczyło konkretnych czynności Burmistrza A. G. wraz z datami ich podjęcia w związku z wykonywaniem uchwały z 2011 roku. Niezależnie, więc od tego, czy odpowiedzi udzielił Burmistrz, czy też Przewodnicząca Rady - wniosek nie został załatwiony w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż "skarżącemu udzielono odpowiedzi (...) na wniosek kierowany do Przewodniczącej Rady Miejskiej". Wobec tego uznając skargę za uzasadnioną w pkt I wyroku zobowiązano organ do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w związku z wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Szerszego rozważenia wymaga prawidłowe ustalenie adresata wniosku, a co za tym idzie również strony przeciwnej w niniejszym postępowaniu. Wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany był do Przewodniczącej Rady Miejskiej w S. i to właśnie ten podmiot został wskazany w skardze, jako strona przeciwna. Trzeba jednak rozważyć, czy organ stanowiący gminy w ogóle jest dysponentem informacji publicznej obejmującej sposób wykonywania jego uchwał przez organ wykonawczy, a jeżeli tak, to czy informację taką powinien udostępnić Przewodniczący Rady Miejskiej, czy też sama Rada. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 2878/12 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query): "Z art. 32 ppsa wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadminsitracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie jest przedmiotem skargi, nie został wprost wymieniony w art. 25 ppsa. Nie można podzielić stanowiska (...), że rada gminy nie ma zdolności sądowej, ponieważ nie została wymieniona w art. 25 ppsa. Z uwagi na to, że organy gminy wykonują zadania gminy i w tym zakresie podejmują uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej, można mówić, iż także sama gmina ma zdolność sądową w tych sprawach". Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1695/13 (również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzono: "(...) właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt (burmistrz, prezydent), a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te szczególne sytuacje zachodzą wtedy, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta". W rozpatrywanej sprawie wskazać należy, że rada gminy pełni względem jej organu wykonawczego funkcję kontrolną, co wynika z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego też względu rada jako organ stanowiący ma kompetencje do kontrolowania, czy i w jaki sposób jej uchwały są wykonywane przez organ wykonawczy gminy. W ocenie Sądu to właśnie Rada Gminy powinna rozpoznać wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Dla oceny, czy bezczynność miała miejsce bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wykonał swoich obowiązków. Okoliczności te - podobnie jak długość trwania stanu bezczynności - mają natomiast znaczenie dla oceny, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, iż bezczynność stwierdzona w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 12 listopada 2015 r., a odpowiedzi na niego (choć wadliwej i niestanowiącej jego załatwienia) udzielono skarżącemu pismem z dnia 24 listopada 2015 r. (Burmistrz) i po raz drugi z dnia 14 grudnia 2015 r. (Przewodnicząca Rady Miejskiej). Swój błąd upatruje jedynie w pierwotnym załatwieniu wniosku przez Burmistrza zamiast przez Przewodniczącą Rady Miejskiej na skutek oczywistej omyłki pracownika Urzędu Miasta i Gminy [...]. Błąd ten został zresztą dostrzeżony i naprawiony po wniesieniu skargi. Strona przeciwna pozostaje przez cały czas w mylnym przekonaniu, że wniosek załatwiła zgodnie z przepisami prawa, nie sposób więc dopatrzyć się w jej zachowaniu złej woli. Wszystkie te okoliczności przemawiają za przyjęciem, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w S. nie dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt III wyroku oddalono skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny. Przemawiały za tym te same okoliczności, które wskazywały na brak naruszenia prawa w stopniu rażącym. O kosztach sąd orzekł pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.