II SAB/Kr 232/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie odtworzenia akt postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Starostę [...] do podjęcia w terminie 14 dni czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku J. P. z dnia 7 lutego 2014 r.; II. określa, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie "odtworzenia decyzji Urzędu Miasta i Gminy znak [...] z dnia 15 października 1981 r. pozwolenia na budowę wodociągu w P.". W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 2 marca 2009 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie na wniosek J. P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy z dnia 15 października 1981 r., znak: [...], którą udzielono pozwolenia na budowę wodociągu w P. W trakcie prowadzonego przez Wojewodę postępowania, bezskutecznie starano się pozyskać akta przedmiotowej sprawy. W związku z faktem, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtwarzaniem akt zajmuje się ten organ, który je wytworzył i prowadził, pismem z 4 marca 2011 r., znak: [...], Urząd Wojewódzki zlecił Urzędowi Miasta, odtworzenie przedmiotowych akt sprawy. Burmistrz Miasta, zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. znak: [...], przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ww. pismo Urzędu Wojewódzkiego w K., do Urzędu Gminy [...]. Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy [...] zwrócił wniosek J. P. o odtworzenie akt Wojewodzie jako organowi, który podjął postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13, rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Wojewodą w przedmiocie odtworzenia akt ww. sprawy, orzekając, iż organem właściwym jest Starosta [...]. Wcześniej, bo decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r., znak: [...], Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia ww. decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z 15 października 1981 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2013 r., znak: [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2746/13 WSA w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2013 r., znak: [...]. Zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2014 r. Wójt Gminy [...] przekazał wniosek J. P. w sprawie odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Urzędu Miasta i Gminy z 15 października 1981 r. Staroście [...]. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r., znak [...] Starosta [...] poinformował Wojewodę [...], iż niecelowe jest prowadzenie postępowania w sprawie odtwarzania akt sprawy dotyczących decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...], z 15 października 1981 r., znak: [...], ze względu na fakt, iż prowadzone w tej sprawie postępowania przez Wójta Gminy [...] oraz Wojewodę [...] nie przyniosły rezultatu pomimo dokonania wszelkich możliwych czynności. Pismami z 7 lutego 2014 r., J. P. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskami dowodowymi, w tym o przesłuchanie świadków, które zdaniem wnioskującego konieczne było do pozyskania lub odtworzenia akt. W odpowiedzi, Starostwo Powiatowe w Z. pismem z 3 marca 2014 r., znak: [...], poinformowało J. P., iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 15 października 1981 r., znak: [...], zakończyło się umorzeniem tego postępowania, oraz że w związku z tym odtwarzanie akt jest niecelowe. Pismem z dnia 13 marca 2014 r. skierowanym do Wojewody [...] J. P. wniósł zażalenie na bezczynność Starosty [...] w sprawie odtworzenia akt decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] znak [...] z dnia 15 października 1981 r. pozwolenia na budowę wodociągu w P.. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] zlecił Staroście [...] odtworzenie akt ww. sprawy za pismem z dnia 4 marca 2011 r. znak [...], a ponadto NSA postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OW 109/13 orzekł, że właściwym do tego organem jest Starosta [...]. Identyczne w treści zażalenie skierował J. P. do Wojewody [...] pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. (data stempla pocztowego). Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia bezczynności Starosty [...]. W uzasadnieniu podał, że organ ten nie pozostawał bezczynny w przedmiotowej sprawie, gdyż w obecnej sytuacji faktycznej i prawnej odtwarzanie akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 15 października 1981 r., znak: [...], jest niecelowe, o czym organ ten poinformował zarówno Wojewodę, jak i J. P.. Wojewoda zwrócił nadto uwagę na postanowienie Starosty [...] z dnia 29 lipca 2010 r., znak: [...], którym organ ten odmówił prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt (na wniosek J. P.) z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku w tej sprawie, oraz że postanowienie to jest ostateczne. Identyczne w treści postanowienie z dnia 20 maja 2014 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia bezczynności Starosty [...] w sprawie odtworzenia akt decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] znak: [...] z dnia 15 października 1981 r., w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wodociągu w P. wydał Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek J. P. z dnia 24 kwietnia 2014 r. Skargę na bezczynność Starosty [...] wniósł do WSA w Krakowie J. P., podnosząc, że organ ten pozostaje bezczynny w sprawie odtworzenia decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] znak [...] z dnia 15 października 1981 r. pozwolenia na budowę wodociągu w P.. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podniósł, że nie prowadził żadnego postępowania z wniosku J. P., a dotyczącego decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] znak [...] z dnia 15 października 1981 r. Nadto wyjaśnił, że postępowanie z wniosku ww. o odtworzenie zakończyło się wydaniem przez Starostę [...] postanowienia z dnia 29 lipca 2010 r., znak: [...], którym organ ten odmówił prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt (na wniosek J. P.) z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku w tej sprawie. Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia 11 października 2010 r. znak [...]. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] WSA w Krakowie odrzucił postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1421/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie można wywieść, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13, rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie odtworzenia akt ww. sprawy, orzekając pośrednio, iż organem właściwym jest Starosta [...]. Nie podlega także żadnym wątpliwościom, że zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2014 r. Wójt Gminy [...] przekazał wniosek J. P. w sprawie odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Urzędu Miasta i Gminy [...] z 15 października 1981 r. Staroście [...]. W tym miejscu trzeba podkreślić, że Starosta [...] powinien rozważyć, czy kontrolowane postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt przedmiotowej sprawy jest postępowaniem samoistnym, czy też prowadzonym instrumentalnie dla celów postępowania administracyjnego, jurysdykcyjnego, którego przedmiotem jest wydanie decyzji w sprawie decyzji, która ma być potencjalnie odtworzona. A zatem w przypadku przyjęcia tej drugiej wersji, bezczynność w kontrolowanej sprawie dotyczy niepodjęcia czynności z zakresu postępowania administracyjnego, którą w tym przypadku jest co najmniej nie przekazanie pisma organowi właściwemu w sprawie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 15 października 1981 r., z wniosku J. P., co stanowi obowiązek organu administracyjnego z mocy ustawy (art. 66 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 27 stycznia 2014 r., znak [...] Starosta [...] poinformował Wojewodę [...], iż niecelowe jest prowadzenie postępowania w sprawie odtwarzania akt sprawy dotyczących decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...], z dnia 15 października 1981 r., znak: [...], ze względu na fakt, iż prowadzone w tej sprawie postępowania przez Wójta Gminy [...] oraz Wojewodę [...] nie przyniosły rezultatu pomimo dokonania wszelkich możliwych czynności. Z porównania dat i treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wcześniej, z wyprzedzeniem w czasie, decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z 15 października 1981 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2013 r., znak: [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2746/13 WSA w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2013 r., znak: [...]. We wskazanym wyroku WSA w Warszawie stwierdza, że "W pierwszej kolejności należy wskazać, że wydanie ww. decyzji jest wysoce prawdopodobne. Jak ustalono w toku postępowania sprawa posiadająca znak: [...] została odnotowana w ręcznie prowadzonym rejestrze spraw z datą rozpoczęcia sprawy 12 października 1981 r. i zakończenia 16 października 1981 r. Decyzja, na którą powołuje się J. P. została wydana w dniu 15 października 1981 r., co byłoby spójne z informacją zawartą w ww. rejestrze. Nie ulega także wątpliwości, że wodociąg w P. został zrealizowany i wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji małe jest prawdopodobieństwo, że wodociąg ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Wręcz przeciwnie, fakt prowadzenia odpowiedniego postępowania w celu wydania decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji został jednoznacznie potwierdzony. Wysiłki J. P. zmierzające do odnalezienia egzemplarza decyzji również świadczą o jego przekonaniu o istnieniu takiej decyzji i nie mogą być ignorowane przez organy w toku postępowania dowodowego. Z kolei w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013r. znak: [...] Urząd Miasta Zakopane poinformował, że nie jest znany fakt wycofania rozstrzygnięcia z dnia 15 października 1981 r., znak: [...] z obrotu prawnego. W ocenie Sądu z twierdzenia takiego nie można wysnuć wniosku, iż taka decyzja nie została w ogóle wydana. Logiczne rozumowanie skłania do przyjęcia zupełnie innej tezy, a mianowicie o wydaniu decyzji i jej obowiązywaniu w obrocie prawnym. Faktu tego nie zmienia wcale brak akt postępowania i egzemplarza decyzji, albowiem w okresie jej wydania nie prowadzono rejestru pozwoleń na budowę zaś same akta postępowania administracyjnego prawdopodobnie uległy zniszczeniu. Zniszczenie akt potwierdza zresztą pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2013 r., w którym jednoznacznie wskazano, że dokumentacja o symbolu 8330- zatwierdzenia projektów budowlanych z lat 1967-83 została na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 41, poz. 216) wybrakowana i przesłana na makulaturę lub zniszczenie na podstawie zezwolenia jednorazowego z dnia 13 sierpnia 1994 r. nr 12/94, znak: [...] wydanego przez Państwowe Archiwum w Krakowie Oddział w N.". Sąd podziela pogląd wyrażony w w/w wyroku WSA w Warszawie a także zbliżone, zawarte w innych wyrokach sądów administracyjnych (zob. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 116/2009), podnoszący, że "brak fizyczny akt administracyjnych i decyzji nie stanowi jednak o jej nieistnieniu w sensie prawnym. Taki brak podlega bowiem uzupełnieniu poprzez instytucję odtworzenia akt administracyjnych przy posiłkowym wykorzystaniu przepisów ppsa lub kpc. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 223/10 ustawodawca przewidział możliwość odtworzenia akt administracyjnych czy tylko decyzji administracyjnej dając możliwość ich rekonstrukcji w toku postępowania wyjaśniającego toczącego się w sprawie administracyjnej. Wprawdzie przepisy pozwalające na rekonstrukcję akt sprawy administracyjnej nie zostały formalnie wydzielone w systematyce kodeksu postępowania administracyjnego, jednak wynikają one z określonych norm procesowych. Podstawowe znaczenie odgrywają w tym zakresie regulacje: zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. zasady legalności, prawdy obiektywnej, udzielania informacji, zapewnienia stronie prawa do udziału w postępowaniu, szybkości i prostoty postępowania, pisemności), zasad i środków dowodowych (z fundamentalną dla działań rekonstrukcyjnych zasadą oficjalności postępowania wyjaśniającego), niektórych postaci czynności techniczno-procesowych (zwłaszcza wezwań), zasad stosowania środków przymusu zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania wyjaśniającego (art. 88-88a k.p.a.). Ich łączne ujęcie pozwala na pełne przeprowadzenie czynności odtworzenia akt sprawy. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05 (opubl. LEX nr 275485), w którym wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), to nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy natomiast o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej". W tej sytuacji, Starosta [...] nie powinien w pierwszej kolejności samodzielnie wypowiadać się o losie postępowania odtworzeniowego, tylko ustalić czy jego byt prawny jest powiązany w kontrolowanej sprawie instrumentalnie z zasadniczym postępowaniem jurysdykcyjnym, i w konsekwencji rozważyć przekazanie pisma J. P. z dnia 7 lutego 2014 r. wnioskującego o przesłuchanie świadków - do organu prowadzącego na ten czas postępowanie administracyjne jurysdykcyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej i zarazem odtwarzanej decyzji. Także organ prowadzący postępowanie jurysdykcyjne powinien wypowiedzieć się w przedmiocie tego wniosku i ewentualnie w drodze odpowiednich ustaleń ze Starostą [...] wesprzeć się w tym zakresie pomocniczo działaniami dowodowymi Starosty [...]. W przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej o losie wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2014 r. i sposobie jego załatwienia powinien wypowiedzieć się organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Sądu, jeżeli nie jest zakończone ostateczną decyzją postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 15 października 1981 r., to wydane wcześniej postanowienia w ramach instrumentalnego, pomocniczego postępowania odtworzeniowego o jego umorzeniu/zakończeniu nie mają waloru ostateczności - w tym znaczeniu, że nie byłoby możliwe w przyszłości dalsze prowadzenie postępowania odtwarzającego akta, przez organ, który postanowienie wydał. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wydaje się, iż dalsze prowadzenie tego postępowania odtworzeniowego, które jest możliwe, powinno być w funkcjonalnym związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności odtwarzanej decyzji i jego byt prawny potencjalnie zależy także od ustaleń z organem prowadzącym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowienia te mają wymiar dowodowy, proceduralny i mogą być w każdej chwili uchylone, wyeliminowane z porządku prawnego. Z kolei, jeżeli organ administracyjny by uznał, że postępowanie odtworzeniowe w sprawie akt administracyjnych sprawy ma charakter samodzielny, niezależny od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji - to w nawiązaniu do tezy osadzającej zasadność tego postępowania w regulacji administracyjnoprawnej k.p.a. - trzeba przyjąć, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć formę, o jakiej stanowi art. 61a k.p.a. Dla kontrolowanej sprawy istotny jest zatem rozwój wydarzeń jaki nastąpił po wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2746/13 i jego ustalenie przez Starostę [...], a także rozważenie przez Starostę [...], czy postępowanie odtworzeniowe ma charakter samodzielny, czy też instrumentalny wobec postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W przypadku przyjęcia drugiego stanowiska wydaje się nieodzowne współdziałanie Starosty [...] z organem prowadzącym postępowanie w sprawie nieważności w/w decyzji. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Z uwagi na względnie skomplikowany, od strony proceduralnej, charakter sprawy i niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie instytucji odtwarzania akt, Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a.