II SAB/Kr 233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym -»: sprawy ze skargi W. A. na bezczynność Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. I. zobowiązuje Dowódcę Komponentu Wojsk Specjalnych w K. do wydania aktu albo do dokonania czynności w przedmiocie dwóch pierwszych pytań zawartych we wniosku skarżącej z dnia 22 lutego 2019 r., II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. na rzecz skarżącej W. A. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 22 lutego 2019 r. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej stosownie do wniosku skarżącej z 22 lutego 2019 r. 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do uzyskania informacji o działaniu organów władzy publicznej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz dostępie do dokumentów oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej "u.d.i.p.", w zakresie w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez organ. W uzasadnieniu skargi podniosła, że 22 lutego 2019 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu dokumentu urzędowego, tj. pisma organu stanowiącego odpowiedź na pismo Inspektoratu Wojsk Specjalnych Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych nr wch. [...], które również dotyczyło informacji publicznej w zakresie wydatkowania środków publicznych i osób pełniących funkcje publiczne. Treścią wniosku objęta była również informacja publiczna dotycząca mienia Skarbu Państwa znajdującego się w zasobach resortu Obrony Narodowej pod nadzorem organu i wydatkowania środków publicznych w celu korzystania z samochodów służbowych dla celów prywatnych, a to przemieszczania się na koszt Skarbu Państwa na rozprawy, gdzie jest oskarżonym. Wcześniej skarżąca złożyła wniosek do wyższego przełożonego nad organem, tj. Dowódcy Generalnego Rodzajów SZ, który uznał, iż żądane przez skarżącą informacje z całą stanowczością stanowią informację publiczną, jednakże podmiot ten wskazał, iż nie posiada dokumentu urzędowego będącego przedmiotem udostępnienia w ramach informacji publicznej z uwagi na fakt, iż dokument ten był kierowany co prawda do Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych jednakże "do rąk własnych" szefa wewnętrznej komórki organizacyjnej dowództwa, a następnie w oryginale przesłany do Ministerstwa Obrony Narodowej. To spowodowało konieczność wystąpienia o żądany dokument publiczny do jego wykonawcy, tj. Dowódcy Komponentu WS, jako organu podległego Dowódcy Generalnego Rodzajów SZ. Dalej zarzuciła, że organ na jej wniosek nie udostępnił mimo tego informacji publicznej, dokonując częściowo argumentacji nie popartej żadną podstawą prawną i całkowicie sprzecznej z wykładnią dokonaną przez wyższego przełożonego tego organu, a częściowo w ogóle nie odnosząc się do przedmiotu wniosku. Pismo organu kierowane do niej 6 marca 2019 r. nie udostępniało informacji publicznej, o którą wnioskowała, bez podania jakiejkolwiek przyczyny faktycznej i prawnej. Organ nadto nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do udostępnienia informacji objętej wnioskiem z 22 lutego 2019 r. (data doręczenia: 28 lutego 2019 r.) upłynął 14 marca 2019 r. Pomimo upływu tego terminu organ, do którego został skierowany wniosek, nie udostępnił informacji publicznej, o którą wnioskowała skarżąca. Objęte wnioskiem z 22 lutego 2019 r. informacje i dokumenty stanowią informację publiczną, gdyż: — dotyczą wykonywania zadań finansowanych ze środków publicznych, — dotyczą spraw publicznych i dokumentów urzędowych, — dotyczą funkcjonowania i trybu działania organu władzy / administracji publicznej jakim jest organ, — dotyczą informacji o wydatkowaniu środków publicznych, majątku Skarbu Państwa, wykonywaniu funkcji przez osoby publiczne / funkcjonariuszy publicznych. W odpowiedzi na skargę Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K. wniósł o oddalenie skargi, oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w odpowiedzi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że jego odpowiedź z 20 lipca 2017 r. na pismo Inspektora Wojsk Specjalnych Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych była dokumentem wewnętrznym zobowiązującym organ do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skierowanym do Ministra Obrony Narodowej w zakresie sposobu wydatkowania środków publicznych, wskazania osób pełniących funkcje publiczne oraz podania danych dotyczących mienia Skarbu Państwa znajdującego się w zasobach resortu Obrony Narodowej. W dniu 6 marca 2019 r. organ przesłał skarżącej pismo, w którym poinformował, że dokument którego udostępnienia żąda, jest dokumentem wewnętrznym i nie posiada charakteru informacji publicznej. Ponadto organ poinformował skarżącą, że informacje, których się domaga, również nie są informacją publiczną. Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K. nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że nie udostępnił jej informacji publicznej. Odpowiedź została bowiem udzielona 6 marca 2019 r. W ocenie organu, jeżeli informacja dotyczy sfery niezwiązanej z działalnością organu, nie podlega udostępnieniu. Dotyczy to także sytuacji, gdy informacja znajduje się w aktach prowadzonej przez organ sprawy. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K. wskazał, że skarżąca była zatrudniona w Jednostce Wojskowej Nr [...]. Po rozwiązaniu z nią stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym nagminnie zaczęła występować do organu z różnego rodzaju pismami, w tym z wnioskami o udzielenie informacji publicznej, wezwaniami do solidarnej zapłaty, skargami na działanie jednostek organizacyjnych podległych organowi oraz pozwami do sądów powszechnych przeciw żołnierzom pełniącym służbę w Dowództwie Komponentu Wojsk Specjalnych oraz podległej Jednostce Wojskowej Nr [...], jak i samej [...] oraz jej pełnomocnikowi. Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K. wyjaśnił, że od chwili zwolnienia, tj. od 15 lutego 2017 r., skarżąca próbuje na różne sposoby i różnymi pismami, kierowanymi zarówno do byłego pracodawcy jak i do jego przełożonych, spowodować dolegliwości dla osób i organów, które mają odmienne stanowisko od prezentowanego przez skarżącą. W powyższym zakresie skarżąca zainicjowała liczne postępowania i nadal inicjuje inne. Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K. wymienił i opisał 14 postępowań zainicjowanych przez skarżącą. Podsumowując wskazał, że w jego ocenie postępowanie skarżącej jest nadużyciem prawa do informacji publicznej. Służy skarżącej jedynie do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z u.d.i.p. Celem skarżącej nie jest troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, lecz chęć zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. W przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji. G Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. II SAB/Kr 32/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że żądane przez skarżącą informacje nie miały charakteru informacji publicznych. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez W. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4155/21 uchylił wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konieczność rozpoznania niniejszej sprawy wynikła z faktu zaskarżenia wydanego wcześniej w tej sprawie wyroku i jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku – który wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie wykładni na podstawie powołanego art. 190 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że żądane pismo Dowództwa Komponentu Wojsk Specjalnych (dalej DWKS) do Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych - Inspektora Wojsk Specjalnych z 25 lipca 2017 r. zostało wyekspediowane przez podmiot, który go wytworzył – adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do innego podmiotu (na zewnątrz). Bez znaczenia pozostaje tu podległość podmiotu wytwarzającego pismo adresatowi tego pisma w ramach struktur Wojska Polskiego. Pismo to jest stanowiskiem Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w sprawie wszczętej przez inny organ. Jak to wskazał Sąd pierwszej instancji pismo to dotyczyło wyjaśnienia m.in. okoliczności wydatkowania środków publicznych na obsługę prawną przez żołnierza zawodowego w prywatnych sprawach jego dowódcy (płk. M. K.), w związku z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej złożonym do Ministerstwa Obrony Narodowej. Pismo to znajduje się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej i nie budzi wątpliwości, że spełnia przesłanki dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jest oświadczeniem wiedzy utrwalonej w formie pisma i podpisanej przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, które zostało skierowane do innego podmiotu. Pismo to zawiera dane publiczne dotyczące działalności organów władzy publicznej i majątku Skarbu Państwa w zakresie wydatkowania środków publicznych. Zatem dokument ten jako zawierający informacje o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 a) u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Również zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że informacja o tym "czy samochody służbowe będące w dyspozycji resortu Obrony Narodowej: [...] wchodzą w skład floty samochodowej Wojsk Specjalnych" nie jest informacją publiczną. Jak to trafnie zauważa skarżąca kasacyjnie, pytanie to nie dotyczy numerów rejestracyjnych samochodów, gdyż sama je podała, nie dotyczy też trasy jaką przejechały i w jakim przedziale czasowym. Zatem nie może być w niniejszej sprawie zastosowane stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1648/14, że "numer rejestracyjny samochodu i przypisanie go do określonej trasy w określonym przedziale czasowym nie są informacją publiczną". Omawiane pytanie wprost dotyczy majątku jakim dysponuje podmiot publiczny. Skarżąca pyta we wniosku, czy konkretnie opisane samochody stanowią flotę adresata, będącego stacio fisci Skarbu Państwa. Zatem żądana w tym zakresie informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 a) u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji żądanych informacji w omówionym wyżej zakresie, naruszając wskazane wyżej przepisy. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości. Odnosząc się natomiast do oceny Sądu odpowiedzi na pozostałe pytania zawarte we wniosku z 22 lutego 2019 r. tj. "czy osoba prywatna przemieszczająca się samochodem służbowym na rozprawy, gdzie występuje w charakterze oskarżonego, może korzystać z samochodu służbowego przemieszczając się po kraju z szoferem będącym żołnierzem zawodowym lub też pasażerem będącym osobą cywilną nie będącą żołnierzem / pracownikiem resortu Obrony Narodowej, jak również czy koszty takich przejazdów samochodem służbowym realizowane są na koszt Skarbu Państwa", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i skarżącej, informacji tych nie sposób zakwalifikować jako informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z wyłożonej wyżej wykładni pojęcia informacji publicznej wynika, że żądanie udostępnienia informacji publicznej powinno dotyczyć faktów. Tymczasem omawiane pytania zawarte we wniosku skarżącej, to pytania o stanowisko (opinię) organu co do problemu wynikającego z abstrakcyjnego stanu faktycznego. Zatem pytania te nie dotyczą faktów związanych z działalnością adresata wniosku, lecz stanu hipotetycznego. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni, że przedwczesnym byłoby wypowiadanie się co do zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Bowiem ocena żądań zawartych w skardze powinna być dokonana w pierwszej kolejności przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego". Będąc związanym tym stanowiskiem oraz podzielając go, w pkt I wyroku Sąd zobowiązuje Dowódcę Komponentu Wojsk Specjalnych w K. do wydania aktu albo do dokonania czynności w przedmiocie dwóch pierwszych pytań zawartych we wniosku skarżącej z dnia 22 lutego 2019 r. – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro żądanie zawarte w tym wniosku w zakresie udostępnienia dokumentu stanowiącego odpowiedź na pismo Inspektoratu z 20 lipca 2017 r. oraz w zakresie informacji, czy samochody służbowe wskazane w tym wniosku wchodzą w skład floty samochodowej Wojsk Specjalnych stanowią informacje publiczne, to winny być załatwione zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i w określonych tą ustawą terminach. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Ponieważ wniosek ten nie został załatwiony prawidłowo, to w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd miał na uwadze, że odpowiedzi na wniosek udzielono w piśmie z 6 marca 2019 r., a zatem w ciągu 6 dni od wpływu wniosku, co miało miejsce 28 lutego 2019 r. Odpowiedź ta nie załatwiała sprawy w sposób prawidłowy, jednakże nieprawidłowość ta z całą pewnością nie miała charakteru rażącego. Wskazuje na to już sam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. II SAB/Kr 32/20, w którym oddalono skargę na bezczynność. W wyroku tym WSA zaaprobował czynności organu i dopiero Sąd II instancji, zajmując odmienne stanowisko, ostatecznie wyjaśnił charakter żądanych przez skarżącą informacji. Skoro więc nawet sądy administracyjne orzekające w tej sprawie zaprezentowały rozbieżne oceny w tej kwestii, to nie można stawiać organowi zarzutu, że naruszenie prawa w załatwieniu wniosku było oczywiste i rażące. W pkt III wyroku Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie tj. w zakresie trzeciego z pytań skarżącej (które nie dotyczyło informacji publicznej) oraz w zakresie wniosku skarżącej o wymierzenie stronie przeciwnej grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko wymierzeniu grzywny przemawiają te same argumenty, które wzięto pod uwagę przy ocenie charakteru bezczynności. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ramach kosztów postępowania zasądzono kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.