II SAB/Kr 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta T w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta T do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta T na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta T zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że dnia 16 listopada 2018 r. złożył do organu wniosek o udostepnienie informacji czy w związku z treścią ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów: 1/ tutejszy urząd przewiduje udzielanie bonifikat? Jeśli tak, to czy znana jest wysokość bonifikaty (jaka?) ewentualnie – kiedy będzie znana wysokość bonifikaty? 2/ jaka jest szacunkowa liczba nieruchomości na terenie miasta, których dotyczyć będzie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. tj. ile gruntów zostanie przekształconych z mocy prawa? 3/ czy urząd dysponuje wykazem gruntów objętych użytkowaniem wieczystym na terenie miasta w wersji on-line? Jeśli nie, to wniesiono o jego udostępnienie za pośrednictwem poczty e-mail. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazana we wniosku. Jednocześnie nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku nie może obciążać wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej z dnia 16 listopada 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T wniósł o jej odrzucenie bądź o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Organ wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został wysłany przez skarżącego za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...] w dniu 16 listopada 2018 r. Nadawca wiadomości nie wypełnił pola przeznaczonego na określenie jego tematu. Stosowane w Urzędzie Miasta T. rozwiązania w zakresie ochrony korespondencji elektronicznej kwalifikują m.in. wiadomości niezawierające tematu jako tzw. "spam" i powodują, że nie trafiają one do elektronicznych skrzynek pocztowych. Organ powziął informację o złożeniu wniosku dopiero z chwilą wpływu skargi na bezczynność. Po uzyskaniu tej informacji wniosek skarżącego został niezwłocznie załatwiony poprzez udzielenie żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta Miasta T w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej sformułowanego we wniosku z 16 listopada 2018 r. dotyczącego tego czy w związku z treścią ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów: 1/ tutejszy urząd przewiduje udzielanie bonifikat? Jeśli tak, to czy znana jest wysokość bonifikaty (jaka?) ewentualnie – kiedy będzie znana wysokość bonifikaty? 2/ jaka jest szacunkowa liczba nieruchomości na terenie miasta, których dotyczyć będzie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. tj. ile gruntów zostanie przekształconych z mocy prawa? 3/ czy urząd dysponuje wykazem gruntów objętych użytkowaniem wieczystym na terenie miasta w wersji on-line? Jeśli nie, to wniesiono o jego udostępnienie za pośrednictwem poczty e-mail. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznej bierności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W dalszej kolejności, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwróciło jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udostępniania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W przepisach z kolei brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Sięgając do potocznego rozumienia tego pojęcia, przyjąć należy, że chodzi tu odniesienia się do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich ogólnych, społecznych i nieprywatnych mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią przykładowo sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach ich działalności, czy treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (ust. 4), majątek publiczny (ust. 5). W pojęciu informacji publicznej zasadniczo mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Prezydent Miasta T – jako organ władzy publicznej, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany był do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Nie budziło również wątpliwości, że wskazane we wniosku dane stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności gdyż dopiero kompletnej informacji udzielił po wniesieniu skargi. Ustalenie w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, z uwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu stosunkowo krótki okres bezczynności w sprawie nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Ponadto o zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku)