II SAB/Kr 252/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Dąbrowie Tarnowskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej z wniosku z dnia 7 listopada 2024 r. I. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w Dąbrowie Tarnowskiej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 7 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Dąbrowie Tarnowskiej na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 listopada 2024 r., nadesłanym drogą mailową, J. M., wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Dąbrowie Tarnowskiej, w trybie dostępu do informacji publicznej z wnioskiem o nadesłanie wykazu interwencji przeprowadzonych na terenie gminy G. od początku 2024 r. w zakresie nieprawidłowego parkowania. Jednocześnie ww. wskazał, że wykaz powinien zawierać: - przyczynę podjęcia interwencji (np. obserwacja własna, zgłoszenia przez KMZB, zgłoszenie telefoniczne/pisemne), - datę, - miejsce/lokalizację, - rodzaj, markę i numer rejestracyjny pojazdu, - charakter wykroczenia, - sposób zakończenia interwencji (w tym wysokość mandatu i liczba przypisanych punktów karnych, a w przypadku odstąpienia - przyczyna takiej decyzji). W piśmie z dnia 14 listopada 2024 r. organ wyjaśnił, że nie posiada gotowej informacji, której dotyczy wniosek. Jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na przeanalizowaniu dokumentacji obejmującej rok w zakresie wszystkich zgłoszeń zaistniałych na terenie powiatu. Powyższe wiąże się ze zwiększonymi nakładami pracy, w tym z koniecznością podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Zatem wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazuje na proces jej przetworzenia. Mając na uwadze powyższe organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji , w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 15 listopada 2024 r. skarżący odmówił wykazania szczególnie istotnego interesu prawnego, podnosząc że wnioskowane informacje stanowią informację prostą. W dniu 15 grudnia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w Dąbrowie Tarnowskiej, skargę na bezczynność tego organu polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 7 listopada 2024 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 listopada 2024 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że termin na udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej lub załatwienie wniosku w sposób zgodny z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 21 listopada 2024 r. Uwzględniając okoliczność, że na wezwanie organu skarżący odpowiedział 15 listopada 2024 r., to organ miał 6 dni na udostępnienie informacji lub skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ze wskazaniem wiarygodnych przyczyn wydłużenia terminu na jej przekazanie. Tymczasem po otrzymaniu odpowiedzi z odmową wykazywania szczególnego interesu publicznego Komendant Miejski Policji w Dąbrowie Tarnowskiej nie zareagował w jakikolwiek sposób. Nadto, zdaniem skarżącego ewentualna decyzja wydana w takim stanie sprawy obarczona byłaby wadą nieważności, jako wydana na wniosek bez podpisu. Tak więc nawet procedowanie takiej "decyzji" nie stanowiłoby załatwienia wniosku w sposób zgodny z przepisami, a więc nie zwalniałoby to organu od zarzutu bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan sprawy Komendant Powiatowy wskazał, że decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r. nr 1/2024 odmówił udostępnienia informacji publicznym w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 7 listopada 2024 r., wskazując, że mimo wezwania skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Tak więc, jeżeli z wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie wynika istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, należy wnioskodawcę wezwać o jego wykazanie. Jeżeli wnioskodawca nie uczyni tego, zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej może odmówić jej udostępnienia z uwagi na brak interesu publicznego w przypadku wykazania, że uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1060/17, publ. LEX nr 2649585; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11, publ. LEX nr 1068556). Organ dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a więc jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakres tego prawa wchodzi również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Wobec powyższego, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć również należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z bezczynnością możemy mieć zatem do czynienia nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 28/23). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji w Dąbrowie Tarnowskiej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądana informacja, jako dotycząca sposobu wykonywania zadań publicznych przez Komendanta i podległą mu jednostkę, posiada przymiot publicznej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Odnotować również wypada, że powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych aprobuje się, wobec braku wyraźnej regulacji w u.d.i.p., dopuszczalność złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą mailową. W opisanej powyżej sytuacji należało oczekiwać od organu, że na wniosek sformułowany drogą mailową w dniu 7 listopada 2024 r. odpowie do dnia 21 listopada 2024 r., względnie powiadomi o przedłużeniu terminu, zgodnie z wymogami art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie, w terminie do załatwienia wniosku organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, uznając, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Konsekwencją proceduralną i materialnoprawną stwierdzenia braku takiego interesu powinno być wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w drodze decyzji, jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro zatem organ, przyjąwszy, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał owego szczególnie istotnego interesu publicznego, nie wydał decyzji odmownej w terminie, należało przyjąć, że dopuścił się bezczynności na dzień wniesienia skargi, tj. na dzień 15 grudnia 2024 r. Wobec tego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Dąbrowie Tarnowskiej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2024 r., oceniając przy tym, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Nie bez znaczenie jest również fakt, że organ wydał decyzję niezwłocznie po wniesieniu skargi. Uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi, w dniu 17 grudnia 2024 r. Komendant Powiatowy wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2024 r., w punkcie II sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Legalność ww. decyzji nie była przedmiotem oceny w sprawie wywołanej skargą na bezczynność. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.