II SAB/Kr 259/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Beata Łomnicka SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. D. i T. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę L. w sprawie znak [...] I. stwierdza, że Starosta L. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę L. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; I. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. zasądza od Starosty L. solidarnie na rzecz K. D. i T. D. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. D. i T. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie wznowionej postanowieniem z dnia 11 maja 2017 r., a dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę sieci drenarskiej, znak [...] Skarżący wskazali również, że ich wniosek z 25 maja 2017 r. nie został rozpoznany. We wniosku tym domagali się powołania biegłego, który sprawdziłby aktualny przebieg sieci drenarskiej. Organ prowadzący postępowanie nie dopuścił jednak tego dowodu, ani nie wydał postanowienia o odmowie jego dopuszczenia. Organ nie przeprowadził również wizji w terenie. Skarżący podkreślili, że termin załatwienia sprawy na dzień 15 października 2017 r. wyznaczył Dyrektor RZGW w [...] postanowieniem z 19 września 2017 r. i termin ten nie może być zmieniony zwykłym pismem Starosty. Skarżący przesłali skargę do WSA w Krakowie za pośrednictwem organu niewłaściwego tj. Dyrektora RZGW w [...]. Dyrektor przesłał skargę organowi właściwemu czyli Staroście w dniu 15 listopada 2017 r. (koperta k. 7 akt sądowych). Przesyłka została doręczona Staroście 20 listopada 2017 r. (prezentata k. 2 akt sądowych) i przekazana do WSA w Krakowie 22 grudnia 2017 r. (k. 11 akt sądowych) wraz z odpowiedzią na skargę z 21 grudnia 2017 r. (k. 8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z 21 grudnia 2017 r. Starosta wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że przedłużenie trwania postępowania administracyjnego jest wynikiem działania samych skarżących. Następnie w dniu 25 stycznia 2018 r. do WSA w Krakowie wpłynęła druga odpowiedź na skargę, z daty 19 stycznia 2018 r., w której wyjaśniono, że skarżący niezadowoleni z przesłania skargi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Staroście, złożyli skargę (z dnia 06.11.2017 r.), na bezczynność Starosty w sprawie nieprzesłania do Sądu skargi z dnia 09.11.2017 r. Stwierdzenie to nie odpowiada prawdzie, ponieważ Starosta (w terminie ustawowym tj. 30 dni od otrzymania pisma z RZGW) pismem z dnia 21.12.2017 r. znak: [...] przesłał odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Odnosząc się do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyjaśniono, że 7.10.2016r. Starosta na wniosek B. W. i S. W. wydał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej w obrębie dz.ew.[...] w miejscowości [...] w ramach realizowanej inwestycji - budowa budynku gospodarczego. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego, spełniającego wymagania art. 132 Prawa wodnego przed zmianą. Operat wodnoprawny sporządził S. S. posiadający uprawnienia budowlane z zakresu melioracji. Przebieg sieci drenarskiej i jej proponowaną przebudowę przedstawiono na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 500, posiadającą klauzulę Ośrodka Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...]. Z załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej jednoznacznie wynika, że proponowana przebudowa sieci drenarskiej obejmuje wyłącznie obszar działki [...], a tym samym zasięg oddziaływania mieści się w granicach tej działki. Potwierdzając tym samym brak oddziaływania na grunt K. i T. D. (właścicieli działek [...], [...]). W dniu 02.03.2017r. K. i T. D. złożyli do Starosty wniosek w sprawie wznowienia opisanego wyżej postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że nie brali udziału w postępowaniu. Starosta postanowieniem z dnia 30.03.2017r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. K. i T. D. złożyli zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który postanowieniem z dnia 11.05.2017 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia 07.10.2016 roku, znak [...]. Następnie pismem z dnia 25.05.2017 roku K. i T. D. złożyli wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 152 § 1 Kpa przed zmianami wykonania decyzji Starosty z dnia 07.10.2016 roku, znak [...] jak również uchylenie tej decyzji. Starosta postanowieniem z dnia 30.06.2017r. znak:[...] odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Na wydane postanowienie K. i T. D. złożyli zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017r., utrzymał w mocy postanowienie Starosty w sprawie odmowy wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Starosta pismem z dnia 04.09.2017r. wezwał K. i T. D. do złożenia pisemnych wyjaśnień i opinii w sprawie, co automatycznie oznaczało brak możliwości załatwienia przedmiotowej sprawie w przypisanym wcześniej terminie. Jednocześnie Starosta pismem z dnia 11.09.2017r. zawiadomił zainteresowanych o przedłużeniu postępowania do 31 października 2017r. Ponadto pismem z dnia 11.09.2017r. znak: [...] zostały przesłane wszystkie akta sprawy Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który pismem z dnia 19.09.2017r. znak: [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 października 2017r. W odpowiedzi na wezwanie K. i T. D. stwierdzili, że art. 50 kpa nie daje podstaw do zobowiązywania do przedstawienia opinii biegłego. Jednocześnie stwierdzili, że oddziaływanie obiektu drenarskiego winno być przedstawione w operacie wodnoprawnym stanowiąc podstawę identyfikacji stron w postępowaniu. Ponadto wskazali na dopuszczenie opinii biegłego i możliwość poniesienia kosztów, jeżeli przebieg urządzeń drenarskich jest zgodny z dokumentacją przedstawioną przez M. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. W odpowiedzi Starosta poinformował K. i T. D., że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność powoływania biegłego, lecz tylko i wyłącznie możliwość złożenia wyjaśnień opracowanych i zestawionych w formie opinii. Z uwagi na konieczność przesłania wyjaśnień przy jednoczesnych rozbieżnościach i wątpliwościach, Starosta ponownie pismem dnia 02.10.2017 roku wezwał K. i T. D., właścicieli działki [...] przylegającej do działki [...] do złożenia pisemnych wyjaśnień lub innych dokumentów jak również dowodów dotyczących oddziaływania przebudowy sieci drenarskiej. W odpowiedzi na ponowne wezwanie K. i T. D. stwierdzili, że wznowienie postępowania zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia 07.10.2016 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej, nastąpiło postanowieniem organu odwoławczego z dnia 06.05.2017r. znak: [...], i w związku z tym uważają, że organ odwoławczy uznał ich za stronę w prowadzonym postępowaniem, i nie zachodzi konieczność dodatkowej weryfikacji stron postępowania. Ponadto stwierdzili, że odwołanie przysługuje im od każdej wydanej decyzji i zwrócili się z prośbą o wydanie konkretnej decyzji bez przedłużania sprawy. Z uwagi jednak na brak aktywności Państwa K. i T. D. w udowodnieniu swojej racji, oraz nie od przedłożenie dowodów potwierdzających prawo do udziału na prawach strony, zaistniała konieczność zebrania uzupełniającego materiału dowodowego i wydania ostatecznego orzeczenia. Uznano, że uzupełniającym dowodem w zakończeniu sprawy może być stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w sprawie przebiegu sieci drenarskiej w obrębie działek ew. [...], [...], [...], który w imieniu Marszałka Województwa [...] (art.75 ustawy Prawo wodne przed zmianą) zajmuje się programowaniem, planowaniem, nadzorowaniem wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, oraz prowadzi ewidencję urządzeń melioracji wodnych, i zmeliorowanych gruntów. Pismem z dnia 11.10.2017 r. znak: [...] Starosta zwrócił się więc do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności przebiegu sieci drenarskiej w obrębie działek ew. [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...] z udostępnioną przez K. i T. D. mapą, na której sami zaznaczyli zupełnie odmienny przebieg zbieracza melioracyjnego po swoich działkach. Stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 31.10.2017r. znak:[...], wpłynęło do organu w dniu 06.11.2017r., oraz konieczne było ustosunkowanie się zainteresowanych, niemożliwe było zakończenie sprawy w terminie wyznaczonym przez Dyrektora RZGW w [...] do 15 października 2017r. Starosta wydał w dniu 13.12.2017r. znak: [...] decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 07.10.2016r., kończąc w ten sposób prowadzone na skutek wznowienia postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali środki zaskarżenia przysługujące im w postępowaniu administracyjnym, na co wskazuje treść postanowienia Dyrektora RZGW w [...] z dnia 19 września 2017 r. uznające ich zażalenie na bezczynność organu prowadzącego postępowanie za uzasadnione. Przepis art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie ze skargi przewlekłe prowadzenie postępowania należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania i w tym zakresie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu przewlekłości przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja kończąca postępowanie w niniejszej sprawie został wydana w dniu 13 grudnia 2017 r., podczas gdy Starosta otrzymał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu 20 listopada 2017 r. W dacie wniesienia skargi postępowanie to nie było zakończone, a zatem należało zbadać, czy wszczęte i niezakończone wówczas postępowanie na jakimkolwiek jego etapie dotknięte było cechą przewlekłości. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, [w:] CBOSA). Kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne dotyczyło wznowienia postępowania administracyjnego. W dniu 2 marca 2017 r. K. i T. D. złożyli u Starosty wniosek w tej sprawie, który został przez organ rozpoznany postanowieniem z 30 marca 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z 11 maja 2017 r., w którym jednocześnie Dyrektor RZGW wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżących. Akta zwrócono organowi I instancji 16 maja 2017 r. Następnie w dniu 29 maja 2017 r. wpłynęło do Starosty pismo wnioskodawców z 25 maja 2017 r., w którym przedstawili swoje stanowisko, żądając uchylenia decyzji kończącej poprzednio prowadzone postępowania, a także wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Domagano się również przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Organ I instancji skierował do B. i S. W. 6 czerwca 2017 r. pismo wnioskodawców wraz z wezwaniem do zajęcia stanowisko w tej sprawie w terminie 14 dni. Stanowisko to wpłynęło do akt w dniu 14 czerwca 2017 r. Dzień wcześniej powiadomiono wnioskodawców o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 31 lipca 2017 r. Następnie 26 czerwca 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo K. i T. D., w którym odnoszą się oni do treści pisma B. i S. W.. Postanowieniem z 30 czerwca 2017 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z 7 października 2016 r., a zażalenie na to postanowienie rozpoznał Dyrektor RZGW w [...] postanowieniem z 23 sierpnia 2017 r. Akta sprawy zostały zwrócone w dniu 28 sierpnia 2017 r. (k. 12 akt administracyjnych). Do tego momentu Sąd nie stwierdził stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednakże po tej dacie Starosta [...] prowadził postępowanie w sposób, który nie cechował się koncentracją czynności procesowych. I tak w dniu 4 września 2017 r. zwrócono się do wnioskodawców, mimo, że już dwukrotnie (w pismach z 25 maja – k. 5 i 24 czerwca 2017 r. – k. 9) wyrazili swoje stanowisko w sprawie. Dalej 11 września 2017 r. poinformowano o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do 31 października 2017 r. K. i T. D. udzielili odpowiedzi na pismo organu w dniu 18 września 2017 r. (k. 17). Z kolei 19 września 2017 r. Dyrektor RZGW rozpoznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wyznaczając termin zakończenia postępowania na 15 października 2017 r. Mimo to Starosta w dalszym ciągu prowadził korespondencję z wnioskodawcami, przesyłając im kolejne pisma z 27 września 2017 r. (k. 19) i z 2 października 2017 r. (k. 20), a następnie poinformował ich o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do 15 listopada 2017 r. (k. 24). Pismem z 11 października 2017 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] o zajęcie stanowiska "w przedmiocie zgodności przebiegu sieci drenarskiej w obrębie dz. Ew. nr [...] oraz [...] i [...] położonych w miejscowości [...] z udostępnioną mapą terenów zmelioryzowanych, która została sporządzona przez [...]ZMiUW Oddział w [...]. W ocenie Sądu pismo to należało wystosować na wcześniejszym etapie postępowania, zaraz po jego wszczęciu. Odpowiedź na to pismo wpłynęła 6 listopada 2017 r., a pismem z 17 listopada 2017 r. Starosta przesłał kopię tej odpowiedzi stronom, wskazując na czternastodniowy termin do zajęcia stanowiska. Jednocześnie wyznaczono nowy termin zakończenia sprawy – 15 grudnia 2017 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2017 r. (k. 27) Starosta zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami. Nieracjonalna była taka sekwencja czynności, w której organ po 11 dniach od wpłynięcia dokumentu do akt sprawy przesyła jego kopię stronom celem zapoznania się i zajęcia stanowiska (takiego obowiązku nie mają organy prowadzące postępowanie administracyjne), a następnie, po upływie kolejnych 11 dni zawiadamia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie. Nie istniały żadne przeszkody, by zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. przesłać stronom już w dniu 7 listopada 2017 r. – a więc 3 tygodnie przed tym, kiedy organ faktycznie przesłał zawiadomienie. Jak wynika z powyższej analizy, w sprawie nie istniały okoliczności uniemożliwiające koncentrację czynności dowodowych na wcześniejszym etapie postępowania – zarówno co do stanowiska stron postępowania, jak informacji [...]ZMiUW w [...]. Brak było przy tym podstaw do wysyłania kolejnych pism pod adresem wnioskodawców, zwłaszcza w sytuacji, gdy już od sierpnia 2017 r. domagali się oni rozstrzygnięcia sprawy. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może również zostać uznane sporządzanie kopii dokumentów wpływających do akt sprawy i przesyłanie ich stronom celem ustosunkowania się. Akta sprawy gromadzi organ prowadzący postępowanie, a obowiązki informacyjne wobec stron obejmują: zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego w trybie art. 10 k.p.a. Oczywiście strony na każdym etapie postępowania mają dostęp do akt, jednak nie ma żadnych podstaw prawnych, by przesyłać im kopię każdego dokumentu, który wpływa do akt i jednocześnie wyznaczać termin na zajęcie stanowiska. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Jednocześnie przewlekłość ta nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem organ podejmował kolejne czynności w stosunkowo niedużych odstępach czasu. Stwierdzona przewlekłość była też wynikiem pewnej nadgorliwości Starosty tj. nadmiernego dbania o to, aby strony postępowania zapoznały się ze wszystkimi dokumentami znajdującymi się w aktach, ze szkodą dla zasady szybkości postępowania. O powyższym orzeczono w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a. Ponieważ jednak po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem postępowanie administracyjne zostało zakończone, w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie zainicjowane skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.