II SAB/Kr 26/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. Gmina Skała wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków burzowych z istniejących przelewów burzowych i wód opadowych lub roztopowych do cieku D. ze S., istniejącym wylotem w m. S. na działce nr ew. [...] oraz o legalizację wylotu wykonanego na dz. nr [...] obręb S.. Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r., znak: KR.ZUZ.2.4210.565,2023JBK, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Gminę do uzupełnienia wniosku w zakresie braków formalnych, w tym m.in. przedłożenia: podpisanych wypisów z rejestru gruntów dla działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania usługi, ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli jest wymagana, ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana, skorygowania przedstawionego w operacie wodnoprawnym zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Organ I Instancji poinformował, że przedłożone wraz z wnioskiem wydruki z ewidencji na postawie posiadanej przez Gminę licencji nie zawierają podpisu, który uwiarygadniałby ich treść i zdaniem organu powinny one zostać podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy Skała, który otrzymał licencję lub przez osobę przez niego upoważnioną. W piśmie z 7 września 2023 r., znak: GK.7021.32.1.2023.KD Gmina Skała wyjaśniła, że brak jest podstawy prawnej w zakresie złożenia podpisów przez Burmistrza Miasta i Gniny w Skale na przedłożonych wypisach z rejestrów gruntów, bowiem kwestia ta jest regulowana przez art. 40c ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Samodzielnie wydrukowana licencja nie wymaga podpisu organu lub upoważnionego pracownika oraz pieczęci urzędowej, a jej autentyczność można zweryfikować na stronie internetowej https://webewid.powiat.krakow.pl/public/weryfikui wpisując odpowiedni identyfikator. Pismem z dnia 21 września 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. zwrócił się do Starosty Krakowskiego z prośbą o udzielenie wyjaśnień, czy przedłożona przez Gminę Skała licencja oraz wydruki z informacją dot. działek mogą być uznane za wypisy z rejestrów gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów, czy są tożsame z wypisami z rejestru gruntów, w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i czy ich wydruk przez Licencjobiorcę może być uznany za oryginalny załącznik. Pismem z dnia 27 września 2023 r., znak: GKiK-l.6621.7988.2022.Bi Starosta Krakowski wyjaśnił, że informacje zawarte w pliku GML oraz w formie wypisu z rejestru gruntów są zbieżne, natomiast ocena wykorzystania tych dokumentów należy do organu prowadzącego postępowanie. Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. poinformował Gminę Skała, że wniosek z dnia 29 czerwca 2023 r. z uwagi na nieusunięcie braków formalnych (wypisów z rejestru gruntów dla działek w zasięgu odziaływania usługi wodnej), pozostawiono bez rozpoznania. Organ podał, że brak jest przepisu, z którego wynikałoby nadanie waloru dokumentu urzędowego samodzielnym wydrukom z systemu. Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. wnioskodawca złożył ponaglenie na działanie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. w sprawie wywołanej wnioskiem z dnia 29 czerwca 2023 r. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. Gmina Skała wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy i uznanie przez organ, że istniała podstawa do wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 29 czerwca 2023 r. poprzez zobowiązanie jej przedłożenia podpisanych wypisów z rejestru gruntów dla działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania usługi, mimo iż zostały one pozyskane na podstawie posiadanej i przedłożonej organowi przez skarżącą licencji podczas gdy żaden przepis prawa nie wymaga, by dokumenty te miały posiadać podpis, a więc w sytuacji gdy w rzeczywistości brak formalny nie występował i nie było podstaw ku temu by wniosek skarżącej pozostawić bez rozpoznania; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie prowadzący do pogłębienia zaufania jego uczestników do władzy publicznej przez uznanie, że wniosek z 29 czerwca 2023 r. nie spełniał wymagań ustalonych w przepisach prawa i zawierał braki formalne w postaci braku podpisanych wypisów z rejestru gruntów, mimo, że zostały one pozyskane na podstawie posiadanej i przedłożonej organowi licencji; - art. 190 ust. 1 w zw. z art. 407 ust. 2 pkt 5) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 z póżn. zm.), poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że złożone przez skarżącą wypisy z rejestru gruntów nie spełniają wymagań określonych w tych przepisach, w sytuacji, gdy wypisy z rejestru gruntów zostały przedłożone przez skarżącą na podstawie posiadanej przez siebie licencji i spełniają wszelkie wymogi prawne oraz poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że istniała podstawa do wezwania do uzupełnienia braku formalnego ww. wniosku poprzez zobowiązanie jej do przedłożenia podpisanych wypisów z rejestru gruntów, pomimo, że właściwe wypisy, zostały dołączone do pierwotnie złożonego wniosku, a więc w sytuacji, gdy w rzeczywistości brak formalny nie występował. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu, do rozpatrzenia wniosku Strony skarżącej z 29 czerwca 2023 r. w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 z późn. zm.) w art. 407 ust. 2 wskazuje na konkretne dokumenty, które muszą stanowić załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy są to wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z powyższego wynika, że strona skarżąca była zobowiązana do przedłożenia wypisów z rejestru gruntów lub uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a nie jakichkolwiek dokumentów zawierających dane o nieruchomościach gruntowych. Zgodnie § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Procy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021 r., poz. 1390 z późn. zm. - zwanej dalej "Rozporządzeniem"), wypisy i wyrysy udostępniane z ewidencji mają spełniać określone wymogi, tj.: "1. Wypisy i wyrysy, o których mowa w art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, udostępnia się w postaci dokumentu elektronicznego lub w postaci papierowej" . Zgodnie z §36 ust. 2 pkt 1, 8, 9, 10 wypis z rejestrów: gruntów, budynków, lokali jest dokumentem, który oprócz informacji zawartych w ewidencji odpowiednio dla: gruntów, budynków, lokali. Zawiera: nazwę organu wydającego wypis oraz datę sporządzenia dokumentu; nazwisko i imię osoby, która sporządziła dokument, albo adnotację o sporządzeniu dokumentu w sposób automatyczny; w przypadku wypisu sporządzonego w postaci elektronicznej - kwalifikowany podpis elektroniczny osoby reprezentującej organ albo kwalifikowany podpis elektroniczny osoby upoważnionej przez ten organ albo kwalifikowaną pieczęć elektroniczną urzędu obsługującego organ. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że żądane przez organ wypisy powinny zostać przedłożone przez skarżącego albo w formie papierowej albo w formie elektronicznej, przy czym obie formy muszą zawierać dane określone w § 36 ust. 2 wyżej cytowanego Rozporządzenia. Wydruki przedłożone przez stronę skarżącą nie zawierały wszystkich wymaganych danych. W myśl § 39 rozporządzenia "Wymiana, w tym udostępnianie danych ewidencji, odbywa się w postaci elektronicznej z wykorzystaniem usług sieciowych i portali internetowych z uwzględnieniem przepisów wydanych no podstawie art 40 ust. 8 ustawy" (tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 z późn. zm.). Artykuł 40 ust. 8 g.i.k. odwołuje się do przepisów wykonawczych (Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Procy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2023 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 820 z póżn. zm.), które szczegółowo normują kwestię m.in. stosowanych wzorów klauzul urzędowych. Samodzielnie wykonane przez stronę skarżącą wydruki nie mają waloru dokumentu urzędowego i nie spełniają wymogów wynikających z wyżej wskazanych przepisów. Artykuł 40c g.i.k. dotyczy zagadnienia licencji na udostępnione materiały, na podstawie której strona skarżąca dokonała wydruków kopii z wypisu z rejestru gruntów. Analiza wskazanego przepisu oraz wyżej podanych prowadzi do wniosku, iż należy odróżnić kwestię samego dokumentu licencji od kwestii dokumentów drukowanych/pobieranych z systemu. Art. 40 c ust. 4 g.i.k. stanowiący, że "Licencja wystawiona w postaci elektronicznej i generowano z systemu teleinformatycznego w sposób umożliwiający jej wydruk nie wymaga podpisu ani pieczęci" odnosi się do samego dokumentu licencji, a nie do materiałów pozyskiwanych w oparciu o tą licencję (analogiczny przepis art. 40e ust. 2 p.g.i.k. dotyczy Dokumentu Obliczenia Opłaty). Brak jest przepisu, z którego wynikałoby nadanie waloru dokumentu urzędowego samodzielnym wydrukom z systemu. O ile sam dokument licencji nie wymaga dodatkowego potwierdzenia (takiego Organ nie wymagał), to już wydruki dokumentów pobranych na podstawie licencji nie mogą być traktowane na równi z licencją i uznane za oryginały. Wskazano również na treść art. 76 §1 k.p.a., zgodnie z którym "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Uwierzytelnienie kopii dokumentów następuje zgodnie z art. 76 a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Zgodnie z uchwałą NSA (7) z 3.09.2013 r., I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. III SA/Łd 585/23 LEX nr 3650761. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wymóg wskazania adresu wnioskodawcy) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W kontrolowanej sprawie Gmina Skała wnioskiem z dnia 29 czerwca 2023 r. zwróciła się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. organ wezwał Gminę Skała do usunięcia braków formalnych pisma, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 7 września 2023 r. wnioskująca uzupełniła jedynie cześć braków formalnych wniosku, podnosząc, że brak jest podstawy prawnej w zakresie złożenia podpisów przez Burmistrza Miasta i Gminy Skała na przedłożonych wypisach z rejestrów gruntów. Pismem z 29 listopada 2023 organ postawił podanie bez rozpoznania. Oceniając, czy w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność, należy odpowiedzieć na pytanie, czy zasadne było wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie wodnoprawne. Prawidłowość tej czynności determinuje prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W doktrynie podkreśla się, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, obowiązana jest w pierwszej kolejności sprawdzić swoją właściwość do rozpatrzenia sprawy, zarówno rzeczową, jak i miejscową, oraz formalną kompletność wniosku. Jeżeli wniosek o pozwolenie wodnoprawne zawiera braki formalne, a więc np. nie zawiera wymaganych załączników, dowodu uiszczenia opłaty od zgody wodnoprawnej lub podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania zakładu albo pełnomocnictwa pełnomocnika, który podpisał się pod wnioskiem, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tych braków w wyznaczonym, co najmniej 7 - dniowym terminie, liczonym od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania (D. Pikor, "Pozwolenie wodnoprawne - procedura uzyskania", LEX/el. 2019). Zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087, dalej: p.w.) do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego należy dołączyć wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wypis z rejestru gruntów jest dokumentem, którego formę i treść określa § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipa 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, wypis z rejestrów: gruntów, budynków, lokali jest dokumentem, który oprócz informacji zawartych w ewidencji odpowiednio dla: gruntów, budynków, lokali, zawiera: 1) nazwę organu wydającego wypis; 2) oznaczenie sprawy według obowiązującego systemu kancelaryjnego; 3) tytuł dokumentu - odpowiednio: "Wypis z rejestru gruntów", "Wypis z rejestru budynków", "Wypis z rejestru lokali"; 4) nazwę województwa, powiatu, jednostki ewidencyjnej oraz nazwę i numer obrębu ewidencyjnego; 5) numer jednostki rejestrowej, odpowiednio: gruntów, budynków albo lokali; 6) w przypadku wypisu z rejestru gruntów informacje o znajdujących się na poszczególnych działkach ewidencyjnych budynkach niestanowiących odrębnego od gruntu przedmiotu własności i znajdujących się w nich lokalach niestanowiących odrębnego od gruntu przedmiotu własności; 7) w przypadku wypisu z rejestru budynków informacje o lokalach niestanowiących odrębnego od budynku przedmiotu własności znajdujących się w poszczególnych budynkach; 8) datę sporządzenia dokumentu; 9) nazwisko i imię osoby, która sporządziła dokument, albo adnotacje o sporządzeniu dokumentu w sposób automatyczny; 10) w przypadku wypisu sporządzonego w postaci elektronicznej - kwalifikowany podpis elektroniczny osoby reprezentującej organ albo kwalifikowany podpis elektroniczny osoby upoważnionej przez ten organ albo kwalifikowaną pieczęć elektroniczną urzędu obsługującego organ; 11) w przypadku wypisu sporządzonego w postaci papierowej - podpis osoby reprezentującej organ albo osoby upoważnionej przez ten organ oraz datę złożenia podpisu. Z powyższego wynika, że wypis z rejestru gruntów ma określoną postać i treść, określoną jednoznacznie przywołanymi wyżej przepisami. Skoro zatem art. 407 ust. 2 pkt 5 p.w. nakłada na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia wypisu z ewidencji gruntów, to należy przyjąć, że do wniosku należy przedłożyć dokument, który stanowi wypis z ewidencji gruntów posiadający podane wyżej cechy, w tym jest opatrzony właściwym podpisem (vide: §36 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia). Przywołany przepis Prawa wodnego jest jednoznaczny w swej treści i nie budzi wątpliwości, że intencją prawodawcy było zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia organowi odpowiedniego wiarygodnego dokumentu, na podstawie którego organ będzie mógł ustalić krąg stron postępowania. Skoro zatem skarżąca, po wezwaniu przez organ, przedłożyła dokument, który nie stanowił wypisu z ewidencji gruntów w podanym wyżej rozumieniu, w szczególności nie został podpisany według podanych wyżej wymogów, nie można zgodzić się ze skarżącą, że doszło do naruszenia przepisów art. 64 § 2 kpa oraz art. 190 ust. 1 w zw. z art. 407 ust. 2 pkt 5 p.w. W konsekwencji też nie doszło do bezczynności polegającej na bezzasadnym pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.