II SAB/Kr 27/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski,, Sędzia WSA Krystyna Daniel, , po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł skarżący S. W., zarzucając naruszenie art.13 ust 1, art 13 ust 2, art 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Skarżący wniósł o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący wskazał, iż w dniu 4 stycznia 2016 r. złożył osobiście w Kancelarii Urzędu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczącego odpowiedzi do sygn. [...] z dnia 22 grudnia 2015 r. wraz z wydaniem powyższej kserokopii w dniu złożenia wniosku, bez nieuzasadnionej zwłoki. Skarżący wskazał, iż do dnia złożenia skargi dnia 20 styczeń 2016 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ww. W ocenie skarżącego za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż jest ona bezzasadna i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, analiza akt zgromadzonych w sprawie wskazuje jednoznacznie na to, że organ powiatowy załatwił skargę skarżącego w sposób prawem przewidziany w części tej skargi nie znajdując podstaw do podejmowania działań w zakresie swojej właściwości o czym skarżącego informował za każdym razem na bieżąco. W odniesieniu do zarzutów, które w ocenie organu zasługiwały na uwzględnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął w sprawie postępowanie administracyjne informując skarżącego o uznaniu części jego skargi za zasadną. Organ podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organem właściwym do zbadania ewentualnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. To ten organ ma obowiązek ocenić zasadność zarzutów pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania. Postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma natomiast cechy jednoinstancyjnego, samodzielnego i uproszczonego postępowania, jakiego nie należy utożsamiać z dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym o jakim mowa w dziale II k.p.a. Przepisy tej ustawy nie przewidują środków zaskarżenia od udzielonych w formie pisma odpowiedzi na skargę, a tym samym nie dają organowi wojewódzkiemu uprawnień do weryfikowania udzielonych odpowiedzi i narzucania sposobu załatwienia skarg w konkretnych sprawach w postaci zaleceń, czy też poleceń co do sposobu załatwienia sprawy indywidualnej przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Działanie takie stanowiłoby bowiem rażące naruszenie przepisów prawa określających właściwość organów. Nadzór sprawowany przez tutejszy organ nad podległymi mu powiatowymi inspektorami nadzoru budowlanego w zakresie skarg i wniosków obejmuje tylko ich przyjmowanie i załatwianie, przy czym załatwienie skargi rozumiane jako ustosunkowanie się organu administracji publicznej do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U 2016.718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz.U. 2015.2058) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce. We wniosku z dnia 4 stycznia 2016 r. skarżący domagał się wydania kserokopii pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego odpowiedzi do sygn. [...] z dnia 22 grudnia 2015 r. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy tj. pisma z dnia 15 stycznia 2016 r. (k: [...] akt adm.) wynika, że w uwzględnieniu wniosku z dnia 4 stycznia 2016 r. organ przygotował kserokopię pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego odpowiedzi do sygn. [...] z dnia 22 grudnia 2015 r., oraz poinformował skarżącego, że rzeczoną kserokopię wnioskujący może odebrać osobiście w siedzibie organu, wskazując jednocześnie z imienia i nazwiska pracownika odpowiedzialnego za udostępnienie przedmiotowej informacji. Zauważyć należy, że skarżący we wniosku wskazał, że przedmiotową kserokopie odbierze osobiście. W aktach sprawy zalega także dowód doręczenia pisma (k:[...]). W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy należało uznać, że w dacie złożenia skarga na bezczynność organu była bezzasadna albowiem informacja publiczna została udostępniona skarżącemu zgodnie z wnioskiem z dnia 4 stycznia 2016 r., przy zachowaniu terminu określonego przepisem art. 13 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie wniosku skargi o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, to wniosek taki nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd z powodu braku przepisów prawa uprawniających Wojewódzki Sąd Administracyjny do takich działań.