II SAB/Kr 271/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały M. P. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 września 2025 r. I. stwierdza, że organ - Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie - dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 8 września 2025 r. o udzielenie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ - Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku K. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 8 września 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od organu – Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie - na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że K. sp. z o.o. w K. wystąpiła w dniu 8 września 2025 r. do Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1. rocznych sprawozdań z udzielonych zamówień za lata 2022, 2023 i 2024, 2. informacji o wykonanie umów publicznych przekazywanych do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, które zawierają m.in. dane wykonawcy, przedmiot umowy, kwotę wynagrodzenia, informację o podwykonawcach i zmianach umowy za lata 2022, 2023 i 2024 - dotyczy umów o gospodarowanie odpadami z wyłączeniem odpadów komunalnych objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 3. informacji o zawartej umowie, która zawiera m.in. dane wykonawcy, przedmiot umowy, kwotę wynagrodzenia, informację o podwykonawcach i zmianach umowy, którą opublikowano zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych w Dzienniku Urzędowym (nr publikacji ogłoszenia 53696-24, Dz.U. S: 19/2024). Pismem z dnia 22 września 2025 r. organ poinformował spółkę, że zgodnie z art. 82 ustawy Prawo zamówień publicznych roczne sprawozdania z udzielonych zamówień składane są Prezesowi Zamówień Publicznych, natomiast ustawa nie przewiduje przekazania ich komukolwiek innemu, wobec czego organ nie jest uprawniony do przekazania spółce takich informacji. W dniu 6 października spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy/ponaglenie. W uzasadnieniu argumentowała, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji. Ponadto zdaniem spółki odmowa udostępnienia zawartych umów nie znajduje uzasadnienia oraz stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi organ wystosował pismo z dnia 17 października 2025 r., odnoszące się do informacji żądanych w pkt 1-2, w którym poinformował spółkę, że informacje te nie są informacjami publicznymi, dlatego nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy. Organ raz jeszcze podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym roczne sprawozdania z udzielonych zamówień składane są wyłącznie Prezesowi Zamówień Publicznych i nie ma obowiązku udostępniania ich innym podmiotom. Ponadto art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wśród informacji publicznych nie wymienia sprawozdań statystycznych, a dane przekazywane Prezesowi Urzędu Statystycznego, służą właśnie do takich celów. Skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma obowiązku wydawania decyzji odmownej, a informację przekazuje się wnioskodawcy w formie pisma. W odniesieniu do informacji żądanych w pkt 3 wniosku, wydana została odrębna decyzja, która stanowi przedmiot odrębnego postępowania. K. sp. z o.o. w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie z dnia 17 października 2025 r. znak NZZ.0150.47.2025, utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 22 września 2025 r. w odniesieniu do pkt 1 - 2 wniosku spółki o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną interpretację powodującą nieprawidłowe uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną z tego powodu, że ta informacja jest przekazywana do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, jak i ma charakter statystyczny, co tym samym prowadziło do błędnego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy sprowadzającego się do pozbawienia spółki prawa do informacji publicznej z oparciem się na bezzasadnym twierdzeniu jakoby żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej; 2. art. 139 w zw. z art. 138 §1 pkt. 1 i 2 k.p.a. z uwagi na fakt wydania decyzji z dnia 17 października 2025 r., w której to decyzji organ rozszerza uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 1-2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 września 2025 r. (datowanego na dzień 8 sierpnia 2025 r.) ponad to, co uczyniło w pierwotnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (decyzji z dnia 22 września 2025 r., znak NZZ.0150.47.2025), co powoduje, iż obecnie - po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy można uznać, iż organ w istocie uchylił pierwszą decyzję (z dnia 22 września 2025 r.) i wydał nową decyzję (z dnia 17 października 2025 r.) – orzekając w sposób co do istoty sprawy na niekorzyść spółki, co jest zakazane treścią art. 139 k.p.a. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zobowiązanie organu do udostępnienia informacji żądanej przez stronę oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi argumentował, że żądane sprawozdania mają charakter informacji publicznej, a takiej postaci rzeczy nie zmienia fakt, że dokument ten jest składany do organu władzy publicznej (tutaj: Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych). Obowiązek przedkładania tych sprawozdań wręcz przemawia za ich publicznym charakterem. Wskazano, że art. 6 ust. 1 cyt. ustawy wymienia tylko w sposób przykładowy informacje posiadające charakter publiczny. Nie mniej jednak żądane przez spółkę dane ujęte są w tym katalogu w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5, bowiem odnoszą się do działalności Wodociągów. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.). informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Pierwszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, jest to, czy pismo z dnia 17 października 2025 r. stanowi decyzję administracyjną, jak wskazuje Skarżąca spółka. Elementy decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 §1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wprawdzie "że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (A. Wróbel, Komentarz do art. 107 k.p.a. [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, WKP/el. 2026). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z przedmiotowego pisma nie wynika, aby była to decyzja administracyjna. Organ wyraźnie (podkreślenie organu) wskazuje w tym piśmie, że w jego ocenie wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że w w/w nie zawarto rozstrzygnięcia w sprawie, która jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Taką sprawą byłaby odmowa udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. z powołaniem się na okoliczności, które – mimo, iż mamy do czynienia z informacja publiczną – uzasadniają ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Dodatkowym argumentem wskazującym, iż organ nie wydał decyzji administracyjnej jest sposób zakomunikowania pisma Stronie – drogą e-mail na adres Spółki. Tymczasem sposoby doręczania decyzji administracyjnych zostały wprost unormowane w art. 39 i art. 39ą k.p.a. Żaden z nich nie przewiduje doręczenia decyzji przez e-mail. Rację ma organ, że w przypadku, gdy spór między Skarżącą a organem dotyczy tego, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, właściwą ścieżką zakwestionowania stanowiska organu jest skarga na bezczynność. Zatem skarga podlega rozpatrzeniu jako skarga na bezczynność. Aby ocenić zasadność skargi należy ustalić, czy wbrew twierdzeniom organu, wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Tylko wówczas od organu można oczekiwać udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-prawnej bądź wydania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze wskazaniem przesłanek uzasadniających wydanie takiej decyzji. Żądana informacja to: 1. Roczne sprawozdania z udzielonych zamówień za lata 2022, 2023 i 2024; 2. Informacje przekazywane o wykonaniu umów publicznych do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, które zawiera m.in. dane wykonawcy, przedmiot umowy, kwotę wynagrodzenia, informacje o podwykonawcach i zmianach umowy za lata2022, 2023, 2024 w zakresie umów gospodarowania odpadami z wyłączeniem odpadów komunalnych objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu stanowisko organu, iż nie jest to informacja publiczna nie zasługuje na uwzględnienie. Wnioskowana informacja jest wytwarzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.z.p. zamawiający sporządza roczne sprawozdanie o udzielonych zamówieniach, zwane dalej "sprawozdaniem", w tym o zamówieniach wyłączonych na podstawie niniejszego działu rozdziału 1 oddziału 2, zamówieniach klasycznych, których wartość jest mniejsza niż 170 000 złotych, a także o zamówieniach sektorowych oraz zamówieniach w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, których wartość jest mniejsza niż progi unijne. Zgodnie z art. 82 ust. 2 u.z.p. Sprawozdanie zamawiający przekazuje Prezesowi Urzędu w terminie do dnia 1 marca każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Dokumenty wytwarzane w trybie u.z.p. nie są a limine wyłączone spod reżimu prawnego u.d.i.p. Należy zauważyć, że dotyczą m.in. one realizacji zadań publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych. Wskazuje się w orzecznictwie m.in., że dokumenty wygenerowane przez jednostkę wykonującą zadanie publiczne, zmierzające do wyboru kontrahenta będą miały status informacji publicznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. III OSK 1375/21). Za podlegające udostępnieniu w tym trybie uznaje się także faktury stanowiące podstawę wypłaty należności ze środków publicznych, bo chociaż nie zostały wytworzone przez podmiot zobowiązany, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 2157/11, III OSK 2998/23). Poza sporem żądane informacje dotyczą wykonywania zadań publicznych przez jednostkę miejską (gospodarowanie odpadami). Zatem w ocenie Sądu sprawozdania z udzielonych zamówień oraz informacje o wykonywaniu umów publicznych mają charakter informacji publicznej, co umożliwia sprawowanie w tym zakresie kontroli społecznej. Inną kwestią jest natomiast czy podlegają one udostępnieniu z uwagi na interes prawnie chroniony (np. tajemnicę przedsiębiorstwa). Jeśli są to informacje ogólnodostępne (np. w biuletynach informacji publicznej) wystarczające będzie precyzyjne odesłanie do nich. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku stwierdził, że organ – Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedziba w Krakowie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Spółki K. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 8 września 2025 r., lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie to błędne przekonanie organu, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej doprowadziło do bezczynności, nie zaś celowe i uporczywe naruszanie przepisów prawa. W pkt III zobowiązano organ do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku Spółki w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. O kosztach orzeczono w pkt IV zasądzając od organu na rzecz Spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Na kwotę tę składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi (200 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 złotych).