II SAB/Kr 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 7 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek L. S. z dnia 2 października 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego L. S. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 września 2013 r. L.S. zwrócił się do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w K. o udostępnienie informacja publicznej poprzez "wydanie zanonimizowanych kserokopii wystąpienia posła do WINB w K. oraz udzielonej postowi odpowiedzi WINB w K. ws. [.....] i [.....] . W odpowiedzi otrzymał od [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo z dnia 11 października 2013 r., znak [.....] , w którym poinformowano go, że powyższe żądanie nie może być rozpoznane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawa przewiduje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w tym treść i postać dokumentów urzędowych a w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ja przeprowadzających. L.S. zażądał kserokopii pisma posła na Sejm RP oraz odpowiedzi na ta interpelację. Takich jednak pism nie sposób jest przyporządkować do żadnej z kategorii informacji publicznej, wymienianych w ustawie, w szczególności w jej art.6. Nie dotyczyły one bowiem ani sprawy publicznej, ani też pismo organu stanowiące odpowiedź na wystąpienie poselskie, nie stanowi zarówno aktu administracyjnego jak i innego rozstrzygnięcia, bowiem nie stanowiło przejawu władczej woli organu. Pismo MWINB nie mieści się również w kategorii informacji o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnoszący powołując się na sygnatury WINB wskazał na dwa wystąpienia posła na Sejm RP. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że pismo zarejestrowane w Kancelarii Urzędu pod znakiem [.....] zostało załatwione pod znakiem [.....] . Teczka aktowa natomiast oznaczona sygnaturą [.....] , zawierała odpowiedź na interpelację zarejestrowaną w Kancelarii WINB pod znakiem [.....] . Obydwa wystąpienia poselskie podjęte w związku z wystąpieniami tej samej osoby, zostały oparte na art. 19 i 20 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i zostały załatwione w sposób pozostający bez wpływu na jakąkolwiek z prowadzonych spraw administracyjnych, w których organ administracji publicznej winien był się wypowiedzieć decyzją merytoryczną, konkretyzującą prawo w określonym stanie faktycznym. Skoro żądanych informacji nie sposób przyporządkować do żadnej z kategorii określonych ustawowo informacji publicznej, to należy uznać, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w ogóle. Tym samym w sprawie ich udostępnienia nie może mieć zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, co zobowiązuje tut. organ jedynie do wskazania sposobu załatwienia wniosku. L.S. złożył zażalenie na bezczynność [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , a także wezwał ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał zażalenia na bezczynność, lecz udzielił informacji pismem z dnia [.....] 2013 r. informacji, iż w przypadku bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej stronie przysługuje skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia przez GINB wniesionego przez stronę zażalenia na bezczynność MWINB w K. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia 30 października 2013 r. stwierdził brak podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. W dniu 6 grudnia 2013 r. L.S. wniósł skargę na bezczynność [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , polegającą na błędnym uznaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i zaniechaniu udzielenia tej informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w określonym terminie oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowe czynności podjęte przez skarżącego oraz stronę przeciwną i podkreślono, że stanowisko WINB w K. zaprezentowane w piśmie z dnia 11 października 2013 r. jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem sądowym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29.02.2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr [.....] : "O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną". Tymczasem stanowisko WINB w K. prowadzi do ograniczenia celu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem tym jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", w tym sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Niewątpliwie poseł zwracając się do organu administracji publicznej, nie wysyłając temu organowi np. życzeń noworocznych, wykonuje czynność w ramach swych kompetencji o charakterze publicznym, bowiem wiąże się ona z pełnioną przez owego posła funkcją publiczną. Również organ udzielając odpowiedzi na interwencję posła odnosi się do realizacji swych zadań, które z natury rzeczy mają charakter publiczny. Co więcej, w tej konkretnej sprawie zarówno wystąpienie posła, jak i odpowiedź WINB w K. dotyczy prowadzonych postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach. Mając powyższe na względzie [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. znajduje się aktualnie w stanie bezczynności, naruszając tym samym obowiązujące regulacje. W odpowiedzi na skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Jego zdaniem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, dlatego nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu pisma posła na Sejm RP oraz odpowiedzi organu na te pisma nie można zakwalifikować jako informacji publicznej, bowiem nie mieszczą się w kategorii spraw publicznych w rozumieniu art. 1, a uszczegółowionych w art. 6 w/w ustawy. W ocenie organu poseł nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw. Poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktura organizacyjna państwa. W odniesieniu do działalności posła tryb uzyskiwania informacji o jego działalności określa Regulamin Sejmu. Nie ma podstaw zatem do udzielenia informacji publicznej poprzez wydanie zanonimizowanej kopii wystąpienia posła, bowiem została ona wytworzona przez indywidualną osobę, która me wykonuje zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, odpowiedź MWINB w K. na pismo posła, które nie było sporządzane ramach wykonywania zadań publicznych nie mieści się w kategorii działań objętych dyspozycją przepisu art. 6 ust. 1 udip i również nie stanowi informacji publicznej, do której udostępnienia zobligowany był organ. W ocenie [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uwagi na fakt, że udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek z dnia 2 października 2013 r., nie pozostaje w chwili obecnej bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). Mimo to jednak skarżący poprzedził ją zażaleniem na bezczynność organu administracji, a także wezwał go do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy powołując się np. na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności czy tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznaje, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Na takim stanowisku stanął w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2592/12 (LEX nr 1247152) i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1864/11 (LEX nr 1149262) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej". W sytuacji, w której organ do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. I OSK 903/12, LEX nr 1394107). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia 11 października 2013 r., znak [.....] stanął na stanowisku, że objęte wnioskiem o udostępnienie dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to podtrzymał w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktura organizacyjna państwa. Również odpowiedź MWINB w K. na pismo posła nie mieści się w kategorii działań objętych dyspozycją przepisu art. 6 ust. 1 udip i również nie stanowi informacji publicznej, do której udostępnienia zobligowany był organ. Stanowisko takie jest oczywiście nieuzasadnione. Z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że skarżący domagał się zanonimizowanych kserokopii wystąpienia posła do MWINB oraz odpowiedzi MWINB na to pismo, przy czym wskazano na dwa oznaczenia sprawy: [.....] oraz [.....] . Z kolei MWINB poinformował wnioskodawcę, że pismo zarejestrowane w Kancelarii Urzędu pod znakiem [.....] zostało załatwione pod znakiem [.....] . Teczka aktowa natomiast oznaczona sygnaturą [.....] zawierała odpowiedź na interpelację zarejestrowaną w Kancelarii WINB pod znakiem [.....] . Obydwa wystąpienia poselskie podjęte w związku z wystąpieniami tej samej osoby, zostały oparte na art. 19 i 20 ustawy o wykonywaniu mandatu posła. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 Nr 7 poz. 29) w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że poseł lub senator ma prawo podjąć - w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich - interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także w jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania. Uprawnienia te przysługują każdemu posłowi i senatorowi i są nierozerwalnie związane z mandatem przedstawiciela suwerena (narodu). Żaden poseł ani senator nie możne zostać tych uprawnień pozbawiony. Odpowiadające im obowiązki organów administracji reguluje ust. 2 art. 20, zgodnie z którym organy i jednostki, wymienione w ust. 1, wobec których poseł lub senator podjął interwencję, są obowiązane najpóźniej w ciągu czternastu dni powiadomić posła lub senatora o stanie rozpatrywania sprawy i w terminie uzgodnionym z posłem lub senatorem ostatecznie ją załatwić. Warto również przypomnieć, że zgodnie z art. 155 § 13 pkt 2 ustawy Kodeks karny poseł jest funkcjonariuszem publicznym. W ocenie Sądu w świetle powyższych przepisów nie może być wątpliwości co do tego, że zarówno wystąpienia posłów i senatorów oparte na przepisach art. 19 i 20 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, jak i odpowiedzi na te wystąpienia mają charakter informacji publicznej, o której mowa w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i nst. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poseł na sejm jest osobą publiczną oraz wchodzi w skład organu władzy publicznej - sejmu RP. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stanowisko przedstawione przez [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na wniosek skarżącego, a później również w odpowiedzi na skargę w żadnym wypadku nie może zostać uznane za prawidłowe. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konsekwencją uznania, że informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznej jest konieczność uwzględnienia skargi, a więc konieczność zobowiązania organu administracji do podjęcia czynności polegającej na udzieleniu żądanej informacji, bądź też na wydaniu aktu - decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do wykonania alternatywnie jednej z tych czynności zobowiązano organ administracji w pkt I wyroku. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd (w niniejszej sprawie: 7 dni) liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenia prawa. Wprawdzie stanowisko [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż poseł na sejm nie jest osobą publiczną jest kuriozalne, jednakże podkreślić należy, że odpowiedzi na wniosek udzielono skarżącemu już po 9 dniach, a więc przed upływem terminu wynikającego z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W pkt III wyroku zasądzono koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do nich wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).