II SAB/Kr 311/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie samowoli budowlanej znak: [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 1 miesiąca w sprawie samowoli budowlanej znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Państwowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości [...] zł ([...]t złotych). S.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie samowoli budowlanej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 16 czerwca 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo S.P. o "sprawdzenie legalności remontu domu położonego w B. przy ul. [....] nr [....] na działce nr [....] . Zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2010 r. organ nadzoru budowlanego wyznaczył na dzień 16 sierpnia 2010 r. oględziny, w toku których przedstawiciele organu nadzoru budowlanego ustalili, że inwestor M.C. dokonała obłożenia budynku mieszkalnego gospodarczego od strony ul. [....] blachą trapezową. Dodatkowo, według ustaleń organu, od strony wschodniej przy ścianie budynku drewnianego znajduje się dobudówka o szerokości 1,70 m. M.C. oświadczyła, iż nie wykonywała żadnych robót od 1994 r. Za pismem z dnia 19 listopada 2010 r. organ nadzoru budowlanego wezwał S.P. do złożenia w dniu 26 listopada 2010 r. zeznań w sprawie robót budowlanych na działce nr [....] w miejscowości B. Postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r. nr [....] w Z. , po rozpoznaniu sprawy wykonania przybudówki i wiaty drewnianej w sąsiedztwie drogi krajowej i daszku nad drogą gminną [....] nr [....] na działce [....] , nakazał wstrzymać prowadzenie w/w robót budowlanych i nałożył na inwestora M.C. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót. Postanowienie doręczono inwestorowi w dniu 19 maja 2014 r. Na skutek złożenia zażalenia na to postanowienie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 3 sierpnia 2011 r. znak: [....] umorzył postępowanie zażaleniowe z uwagi na fakt, iż organ l instancji nie wydał decyzji w trybie art. 50a lub 51 ustawy Prawo budowlane przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce [....] przy ul. [....] w B. Zawiadomieniem z dnia 4 października 2012 r. organ nadzoru budowlanego wyznaczył na dzień 30 października 2012 r. oględziny w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce [....] przy ul. [....] w B. Następnie organ pismem z dnia 19 listopada 2012 r. poinformował S.P. iż nie jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. S.P. wniósł do PINB w Z. o uznanie go za stronę w postępowaniu znak [....] , w którym wyraził sprzeciw wobec "propozycji PINB w Z. o pozbawieniu [go] statusu strony postępowania i ograniczenia uprawnień procesowych". Następnie pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. S.P. wniósł do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Z. w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na jego pismo z dnia 27 listopada 2012 r. w kontekście udokumentowanej samowoli budowlanej. Ponadto wnioskodawca podniósł, że wobec ujawnienia nowych okoliczności zachodzi konieczność wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji ekspediował ww. zażalenie do organu wyższego w dniu 7 maja 2013 r. Pismem z dnia 16 maja 2013 r. MWINB w K. poinformował S.P. , że w postępowaniu znak [....] nie przysługuje mu status strony, zatem nie ma on uprawnienia do wnoszenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, stąd brak także podstaw do podejmowania przez organ II instancji działań w trybie art. 37 K.p.a. W skardze do WSA w Krakowie S.P. podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pozostaje bezczynny w sprawie udzielenia odpowiedzi na pismo dotyczące prowadzonego postępowania samowoli budowlanej M.C. i S.S. znak [....] . Skarżący wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania aktu w sprawie tej samowoli budowlanej poprzez wydanie zgodnie z ustawą Prawo budowlane postanowienia rozbiórki nielegalnie postawionych obiektów przybudówek. Ponadto wniósł o uchylenie "decyzji z dnia 19 listopada 2012 r. pozbawiającej go prawa strony" (skarżący ma na myśli pismo informacyjne organu). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że kwestia niezachowania przez PINB w Z. terminu załatwienia sprawy, wynikającego z art. 35 § 1 K.p.a. rozpatrywana była przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , który w postanowieniu z dnia 30 listopada 2010 r. znak: [....] wydanym na skutek wniesienia zażalenia przez S.P. , wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. dodatkowy termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy do dnia 7 lutego 2011 r. Z przebiegu prowadzonego postępowania wynika – zdaniem organu –, że powstała przewłoka postępowania wywołana została tylko i wyłącznie przyczynami nieleżącymi po stronie organu nadzoru budowlanego. Opóźnienia wyniknęły wyłącznie z winy strony – S.S. , która nie przedkładając w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie ekspertyzy technicznej wykonanych robót pozbawiła organ możliwości uzyskania środka dowodowego niezbędnego z punktu widzenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. i dokonania oceny przedmiotowych robót w budynku przy ul. [....] nr [....] pod kątem ich legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący podnosi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie sprawdzenia legalności remontu domu położonego w [....] przy ul. [....] nr [....] na działce nr [....] . Zgodnie z treścią art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego:" § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Z kolei art. 36 k.p.a. stanowi, że "§ 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu". Jednocześnie w myśl art. 37 k.p.a. " § 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. § 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Jak to już było powyżej sygnalizowane, ustawodawca przewidział skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organów. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. " § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Na początku należy wskazać, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez Sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 276 zm. - dalej jako: k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy wydania aktu administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce [....] przy ul. [....] w [....] . Skarżący zakwestionował tę bezczynność przez wniesienie odpowiedniego zażalenia. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania aktu administracyjnego możliwe jest jedynie, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Kwestią wymagającą ustosunkowania się ze strony Sądu na tle przywołanego powyżej stanu prawnego - jest, podnoszona przez skarżącego, okoliczność polegająca na nie załatwieniu przez organ nadzoru budowlanego w ustawowym terminie - ramach wszczętego ponownie pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. postępowania administracyjnego – sprawy legalności robót budowlanych prowadzonych na działce [....] przy ul. [....] w [....] , przy jednoczesnym poinformowaniu skarżącego przez organ nadzoru budowlanego, że skarżący S.P. , nie jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zasadą kontroli Sądu podejmowanej w przypadku bezczynności jest nie wypowiadanie się o materialnoprawnych aspektach kontrolowanej sprawy. W tym przypadku nieodzowna jest jednak pewna konstatacja Sądu, czy skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi, gdyż od tego ustalenia zależy możliwość skutecznego wniesienia skargi w przedmiocie bezczynności organu nadzoru budowalnego. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. statuującego pojęcie strony postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pełnomocnik skarżącego podniósł na rozprawie w WSA w Krakowie, że interes prawny skarżącego w sprawie wynika z tego, że jest sąsiadem inwestora a zabudowanie drogi graniczącej z nieruchomością skarżącego utrudnia mu możliwość korzystania z tej drogi, którą dojeżdża do pól maszynami rolniczymi. Pełnomocnik stwierdza, że ta budowa wchodzi w tę drogę zmniejszając jej szerokość. Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja znajdująca oparcie w aktach sprawy jest przekonywująca, i organy powinny ją rozważyć pod kątem tezy, że zabudowa wchodząca w przestrzeń drogi publicznej powodująca zmianę trasy pojazdów mechanicznych może ograniczać w przypadku skarżącego jego prawo do powszechnego, nie zakłóconego przez działania osób trzecich korzystania z dostępu do drogi publicznej podczas wjazdu i wyjazdu na teren nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. W tym przypadku nie znajduje zastosowania zawężone pojęcie strony postępowania, o którym jest mowa w art. 28 k.p.a. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że uprzednio w sprawie skarżący był traktowany jako strona postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na fakt, że wniosku o uznanie za stronę postępowania nie załatwia się procesowo, a nie uznany za stronę postępowania podmiot ma prawo kwestionować decyzję, w której organy nie uznają go za stronę, Sąd przyjął w konkretnych okolicznościach prawnych i faktycznych kontrolowanej sprawy, że skarżący ma formalne prawo podmiotowe do kwestionowania bezczynności w sprawie wydania aktu administracyjnego, w tym decyzji, która otwiera drogę do dochodzenia statusu strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli organ nie przydzieli mu tego statusu w postępowaniu administracyjnym i kończącym to postępowanie akcie. Zarazem Sąd zauważa, że nie stanowi dla organu okoliczności uzdrawiającej jego bezczynność podnoszenie, iż z przebiegu prowadzonego postępowania wynika, że powstała przewłoka postępowania wywołana została tylko i wyłącznie przyczynami nieleżącymi po stronie organu nadzoru budowlanego. Opóźnienia w zakończeniu postepowania administracyjnego, zdaniem organu, wyniknęły wyłącznie z winy strony – S.S. , która nie przedkładając w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie ekspertyzy technicznej wykonanych robót pozbawiła organ możliwości uzyskania środka dowodowego niezbędnego z punktu widzenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. i dokonania oceny przedmiotowych robót w budynku przy ul. [....] nr [....] pod kątem ich legalności. Sąd w tym miejscu zauważa, że to organ nadzoru budowlanego jest organem prowadzącym postępowanie administracyjne i kierującym zarazem tym postępowaniem i jego obowiązkiem jest czuwanie nad tym, aby postępowanie zostało zakończone w terminie określonym ustawą i przy zachowaniu zasad i instytucji odnoszących się do zachowania terminu załatwienia sprawy administracyjnej. W przypadku nieskuteczności swoich postanowień dowodowych, organ powinien pilnie, niezwłocznie rozważyć zastosowanie innych środków dowodowych przewidzianych ustawą w drodze odpowiedniego postanowienia administracyjnego, a nie czekać biernie, aż strona dostarczy dowód umożliwiający dalsze prowadzenie postępowania w sytuacji, kiedy fakt nie prowadzenia tego postępowania i bezczynność organu są dla niej nie tak istotne z prawnego punktu widzenia jak dla organu nadzoru, który jest odpowiedzialny za przebieg postępowania. A zatem nakładając na organ powinność wydania aktu lub dokonania czynności, Sąd ma na uwadze podjęcie stanowczych działań i czynności procesowych, w wyniku których zostanie zebrany materiał dowody pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy (np. wydanie innego postanowienia dowodowego). Zarazem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu". Mając zatem na uwadze trwanie w czasie kontrolowanego postępowania, które organ wszczął ponownie pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. – Sąd stwierdza, że bezczynność organu nadzoru budowalnego polegająca na nie wydaniu aktu kończącego postępowanie administracyjne w terminie przewidzianym ustawą z zachowaniem zasad i instytucji służących zachowaniu tego terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. Nie do pogodzenia jest z zasadą zaufania do administracji publicznej (art. 8 art. K.p.a.) oraz zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) sytuacja, w której organ wyznacza powinność dostarczenia środka dowodowego stronie postępowania a następnie nie wykazuje odpowiedniej aktywności procesowej, aby przez zastosowanie działań subsydiarnych, komplementarnych zapewnić wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie w punkcie II sentencji wyroku, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, w którym organy administracji nie zareagowały w sposób prawidłowy na wnioski skarżącego z dnia 27 listopada 2012 r. oraz z dnia 9 kwietnia 2013 r. i w ustawowo zakreślonym terminie nie podjęły przewidzianego przepisami prawa rozstrzygnięcia. Sąd nie odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny i orzekł, jak w punkcie III sentencji. Pomimo tego, że regulacja ta ma charakter fakultatywny, to w ocenie Sądu bezczynność organu ma taki charakter, który uzasadnia zastosowanie tego środka dyscyplinującego.