II SAB/Kr 32/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. - P. B. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. w zakresie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 6 stycznia 2021 r., na skrzynkę mailową Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. z adresu e’mail: [email protected] wpłynął wniosek w trybie informacji publicznej, zawierający 3 pytania: 1. Z jaką firmą utylizacyjną schronisko w C. ma zawartą umowę na utylizację zwierząt? 2. Jakie było zapotrzebowanie na morbital w schronisku w C. w latach 2016-2020 (...)? 3. Czy organowi znana cena jaką schronisko C. płaci za utylizację a) 1 psa, b) 1 kota? Jako nadawca pytania zostali wskazani "[...]": K. W. - H., B. W., B. M.. W dniu 8 stycznia 2021 r. organ udzielił, w formie elektronicznej odpowiedzi na przedmiotowe zapytanie. Poinformowano pytających, że schronisko ma zawartą umowę z firmą firma A Oddział [...], [...], natomiast co do pytania nr 2 i 3 wyjaśniono, że pytanie dotyczy informacji, które wykraczają poza uprawnienia kontrolne Powiatowego Lekarza Weterynarii. Następnie, w dniu 11 stycznia 2021 r. w uzupełnieniu pytania z dnia 6 stycznia 2021 r. ci sami wnioskodawcy zwrócili się drogą elektroniczną o podanie w kilogramach liczby zutylizowanych zwierząt przez schronisko w C. w latach 2015-2020. W dniu 22 stycznia 2021 r., wpłynęła do organu wiadomość mailowa zawierająca przypomnienie o zbliżającym się terminie udzielenia informacji publicznej oraz informacje, że brak odpowiedzi spowoduje zgłoszenie do organów ścigania pod zarzutem podejrzenia popełnienia przestępstwa poprzez ukrywanie J. K.. W piśmie tym poinformowano, że dwóch lekarzy z Państwowego Inspektoratu Weterynarii w P. zostało oskarżonych o fałszowanie protokołów kontroli i podawanie w nich nieprawdy. W dniu 25 stycznia 2021 r., organ przesłał drogą elektroniczną informację, że odpowiedź na zapytanie zostanie udzielona w dniu następnym, tj. w dniu 26 stycznia 2021 r., z uwagi na konieczność pozyskania pod nią podpisu Powiatowego Lekarza Weterynarii. W dniu 26 stycznia 2021 r. przekazano stronie odpowiedź na zapytanie, w której poinformowano, że organ nie posiada wnioskowanych informacji, to jest ilości kilogramów oddanych do utylizacji zwierząt przez schronisko w C. za latach 2015-2019, gdyż nie wymagają tego przepisy prawne. Kontrola schronisk odbywa się na podstawie i w zakresie określonym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Lekarz Weterynarii w O. dysponuje danymi jedynie za rok 2020r., według których oddano do utylizacji ok. 230 kg martwych zwierząt. W dniu 26 stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. w opisanej wyżej sprawie wniosła H. N.. Skarżąca wskazała, że udzielona w sprawie odpowiedź "to ignorancja wnioskodawcy, który posiada zagwarantowane przez Konstytucje RP oraz Ustawę o dostępie do informacji publicznej prawo do wysłania wniosku o informację publiczną, a zatem posiada również takie samo prawo do uzyskania odpowiedzi". Skarżąca domagała się ukarania organu grzywną, przy uwzględnieniu – przy określaniu jej wysokości - "fałszerstwa w odpowiedzi na wniosek", nakazania dostarczenia dokumentacji od 2015-2020 r. z firmy utylizacyjnej Saria o liczbie lub kilogramach zutylizowanych zwierząt przez schronisko w C., a także zwrotu kosztów postępowania. W skardze zawarta została polemika ze stanowiskiem wyrażonym przez organ, w której starano się wykazać, że organ winien posiadać roczne raporty o ilości kilogramów zutylizowanych zwierząt. Dodatkowo zasugerowano, że osoby zaangażowane w proceder utylizacji zwierząt i będące funkcjonariuszami publicznymi dopuszczają się czynów noszących znamiona czynów zabronionych. Powiatowy Lekarz Weterynarii w O. jako kierownik Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi ze względu na fakt, że została wniesiona przez inną osobę niż wnioskującą o informację publiczną, ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zarzucenia Kierownikowi Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w O. bezczynności w przedmiotowej kwestii. Odpowiedź na zapytanie z daty 6 stycznia 2021 r., została udzielona w drugim dniu roboczym po dacie wpływu zapytania tj. w dniu 8 stycznia 2021 r. Odpowiedź została wysłana na adres poczty elektronicznej, z której przyszło zapytanie. W kwestii udzielenia odpowiedzi na pytanie wyartykułowane w e’mailu z dnia 11 stycznia 2021 r. organ wyjaśnił, że w zakresie tego zapytania również odpowiedź została stronie udzielona w terminie zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, albowiem zostało złożone już po godzinach pracy urzędu. Wobec tego przyjęto, iż termin 14 dni mija w dniu 26 stycznia 2021 r., uznając, że skuteczne doręczenie zapytania miało miejsce w dniu 12 stycznia 2021 r. Z daleko posuniętej ostrożności jednak, korzystając z możliwości jakie daje w/w ustawa na przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi do 2 miesięcy, poinformowano w dniu 25 stycznia 2021 r. stronę, że odpowiedź będzie jej udzielona kolejnego dnia. W obu przypadkach terminy udzielenia odpowiedzi na pytania zostały zachowane zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Organ nie dysponował i nie dysponuje informacjami których domagał się pytający w pytaniu nr 2 i 3 we wniosku z dnia 6 stycznia 2021 r., ponieważ organ nie zbierał i nie zbiera takich informacji podczas kontroli schroniska. Jak wyjaśniono pytającym zakres kontroli określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. To rozporządzenie nie przewiduje żądania takich danych od schroniska, w związku z czym organ tych informacji nie wymagał od kontrolowanego podmiotu i nie posiadał ich w swojej dokumentacji kontrolnej w dacie wpłynięcia zapytania do organu. Również wzór protokołu kontroli schroniska-lista kontrolna SPIWET, stosowany przez organ podczas kontroli schronisk, (który stanowi załącznik Nr 1 do Instrukcji Głównego lekarza Weterynarii Nr GłWz.420/AW-32/11 z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie postępowania powiatowych lekarzy Weterynarii przy przeprowadzaniu kontroli schronisk dla zwierząt) nie zawiera w swojej treści pytań /zagadnień dotyczących sprawdzenia okoliczności objętych pytaniem nr 2 i 3 z daty 6 stycznia 2021 r. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organ nie odmówił jednakże udzielenia informacji, w związku z tym nie miała zastosowania forma decyzji administracyjnej. Organ udzielił stronie informacji, że żądane dane przekraczają uprawnienia kontrolne organu, co oznacza że organ takich danych nie pozyskiwał podczas kontroli realizowanych w latach 2015-2020, w związku z tym nimi nie dysponuje. Odnośnie zapytania z daty 11 stycznia 2021 r. o podanie w kg liczby zutylizowanych zwierząt przez schronisko w C. w latach 2015-2020, organ podał pytającemu ilości uzyskanych odpadów w 2020 r. (wyniosły one około 230 kg). Powiatowy Lekarz Weterynarii w O., posiadał informację w tym zakresie, gdyż w związku z zapytaniami włodarzy trzech gmin w zakresie zapewnienia przez ten obiekt opieki bezdomnym zwierzętom tam przetrzymywanym, zarządził szczegółową, doraźną kontrolę Schroniska dla zwierząt w C.. Kontrola miała miejsce w dniu 22 stycznia 2021 r. Organ podkreślił, że skarga została złożona przez H. N., która nie była osobą składającą wnioski w dniu 6 stycznia oraz 11 stycznia 2021 r. Jako nadawcy zostali wskazani w mailu [...]; K. W.-H., B. W., B. M.. W związku z powyższym, H. N. nie jest uprawniona do wniesienia skargi na czynność lub rzekomą (zarzucaną) bezczynność organu, gdyż nie była ona nadawcą padania skierowanego do organu, nie była adresatem odpowiedzi, więc organ nie mógł w stosunku do H. N. dopuścić się zarzucanego uchybienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie są przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przed oceną zarzutów skargi, Sąd obowiązany był ustalić, czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi. Merytoryczna kontrola Sądu jest możliwa tylko, gdy skargę wnosi podmiot uprawniony do zaskarżenia działania lub bezczynności, przewlekłości organu. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, o czym stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową – legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) dalej "u.d.i.p." informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnego podmiotu, który w ten sposób realizuje konstytucyjnie prawo do informacji, to konsekwencją tego stanu rzecz jest, że jedynie ten podmiot ma przymiot strony tego postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej przysługiwać może wyłącznie osobie która uprzednio wystąpiła z wnioskiem o jej udostępnienie. Tylko bowiem ta osoba ma interes prawny do zainicjowania sądowej kontroli i zwalczania w ten sposób zaniechania organu. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3386/19 wywodząc, że "Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego jest "każda" osoba, która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Interes prawny do wniesienia skargi ma zatem jedynie osoba wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej." W cytowanym wyroku NSA nawiązał do regulacji z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo dostępu do informacji przysługuje każdemu, bez konieczności legitymowania się interesem prawnym lub też faktycznym w uzyskaniu dostępu do informacji publicznych. Pojęcie "każdego" oznacza przy tym zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jak na przykład stowarzyszenia zwykłe. Nie jest również wykluczone złożenie wspólnego wniosku przez kilka osób fizycznych, przy czym nieodzowne jest każdorazowe ustalenie, czy osoby te działają w imieniu własnym czy też jako osoby umocowane do działania w imieniu innego podmiotu, któremu przepisy prawa przyznają podmiotowość prawną. W sprawie poddanej kontroli Sądu wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną z adresu e'mail: [...] i podpisany przez "[...]": K. W. - H., B. W., B. M.. W wiadomości podane zostały jedynie dane autorów wniosku, bez wskazania prawnej formy prowadzonej działalności. Tworzenie strony internetowej to jedynie czynności faktyczne i współpraca kilku osób w tym zakresie nie kreuje żadnego nowego bytu prawnego. Należało więc uznać, że wnioskodawcami były wymienione wyżej osoby fizyczne działające w imieniu własnym. Tymczasem skarga została wniesiona przez H. N., która z całą pewnością nie brała udziału w postępowaniu przed Powiatowym Inspektoratem Weterynarii w O.. Skarżąca korzysta nawet z innego adresu poczty elektronicznej. Skoro więc skarżąca nie składała zapytania w sprawie, to w nawiązaniu do wcześniejszych uwag należało uznać, że nie przysługuje jej legitymacja wystąpienia ze skargą na bezczynność organu. Ocenę, czy organowi można postawić skuteczny zarzut bezczynności poprzedzać musi stwierdzenie, że zachodzi tożsamość między wnioskodawcą a skarżącym. Ustalenie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej nie pochodziło od skarżącego wyklucza merytoryczne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym zauważyć, że interes prawny jest powszechnie rozumiany jako uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawnej (najczęściej o charakterze materialnym), na podstawie której podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień bądź obowiązków albo żądać kontroli legalności określonego aktu. Jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1351/14). Szczególne uregulowanie zamieszczone w art. 58 § 1 pkt 5) p.p.s.a. - gdzie przewidziano odrzucenie skargi jeżeli interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone - dotyczy jedynie skarg na akty prawa miejscowego lub inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane z zakresu administracji publicznej. Stwierdzony stan rzeczy uzasadnia zatem oddalenie skargi. Jedynie informacyjnie można wskazać, że celem prawa do informacji publicznej jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ponadto, ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w O. z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ol 309/20). Obowiązkiem organu jest udostępnienie informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej w razie zaistnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia, bądź też poinformowanie wnioskodawcy o niedysponowaniu żądanymi danymi. Oświadczenie organu o tym, że nie posiada określonych informacji, w sytuacji gdy przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku ich gromadzenia, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W ust. 2 art. 13 wskazano natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W ostatnim dniu 14-dniowego terminu tj. 25 stycznia 2021r., organ przesłał drogą elektroniczną informację, że odpowiedź na zapytanie zostanie udzielona w dniu następnym, tj. w dniu 26 stycznia 2021 r., z uwagi na konieczność pozyskania pod nią podpisu Powiatowego Lekarza Weterynarii. Mimo informacji tej treści i określenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji skarżąca już następnego dnia wystąpiła ze skargą na bezczynność organu. Nawet zatem gdyby można było przyjąć, że skarżąca miała legitymację w niniejszej sprawie, to należałoby uznać, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem skutecznie przedłużył termin załatwienia wniosku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.