II SAB/Kr 32/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2022 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty B. do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że Starosta B. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty B. na rzecz J. M. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 6 lutego 2022 r. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 stycznia 2022 r. Organowi zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "IIDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 4 stycznia 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że za pomocą platformy epuap 4 stycznia 2022 r. skarżący złożył do Starostwa Powiatowego w B. wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy epuap, projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 UDIP, jak i do dnia sporządzenia skargi, Starosta Powiatu B. nie udostępnił skarżącemu informacji, o którą wnioskował. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 18 stycznia 2022 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że projekt organizacji ruchu stanowi informacją publiczną, a nawet jest akademickim przykładem takiej informacji, istotnej dla większości obywateli poruszających się po drogach. Bezsporne jest również to, że z mocy przepisów starosta powiatu jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji, a co za tym idzie do ich udostępniania w systemie BIP lub na wniosek, w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Wobec powyższego skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w dniu 6 lutego 2022 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęła skarga J. M. na bezczynność Starosty Powiatu B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na zarzuty skargi wskazano, że skarżony organ nie załatwił wniosku skarżącego w terminie wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż przez bezczynność rozumie się sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 18 lutego 2022 r., po przeanalizowaniu zakresu żądania oraz ustaleniu oznaczeń dróg powiatowych. W przesłanej odpowiedzi organ poinformował, iż na terenie powiatu [...] droga o wskazanym numerze nie istnieje. Niezwłocznie natomiast po kolejnym wniosku skarżącego, w którym określił on w sposób właściwy oznaczenie drogi skarżony organ wniosek załatwił, realizując żądanie w pełni. Stan bezczynności ustał zatem w wyniku udzielenia skarżącemu w/w informacji. Nie jest zatem zasadne wywiedzione przez skarżącego żądanie zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku. Z ostrożności organ wskazał, że w ocenie organu brak także podstaw uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Organ wskazał, że przyczyną niezałatwienia wniosku skarżącego w terminie wskazanym w ustawie o dostępnie do informacji publicznej było wyłącznie niewłaściwe zakwalifikowanie wniosku przez pracownika. Z uwagi na fakt, że J. M. nie wskazał we wniosku, iż żąda udostępnienia informacji w trybie informacji publicznej, pracownik Urzędu dokonał jego niewłaściwego zakwalifikowania i skierował wniosek do załatwienia bezpośrednio do komórki merytorycznej, która sprawuje nadzór nad organizacją ruchu, podczas gdy w Starostwie Powiatowym obowiązki w zakresie udostępniania informacji realizowane są przez wyznaczonego pracownika, a nie poszczególne komórki organizacyjne. Oczywiście powyższe nie zwalnia organu z obowiązku załatwienia wniosku we właściwym trybie, ale stanowić winno podstawę do uznania, iż nie można organowi zarzucić złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej czy załatwienia wniosku. Tym bardziej, iż prawidłowy wniosek skierowany przez skarżącego został załatwiony niezwłocznie. Wobec braku podstaw do uznania bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jako dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa zmierza bowiem, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do załatwienia sprawy, czy podjęcia czynności, a te w przedmiotowej sprawie zostały już przez organ zrealizowane. W piśmie z 19 marca 2022 r. skarżący zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że w miejsce żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności na dzień wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany przez skarżącego do Starosty B.. Nie ulega wątpliwości, że Starosta B., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a objętą wnioskiem z dnia 4 stycznia 2022 r. informację dotyczącą udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...], należy uznać za informację publiczną. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21 ). Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Organ tłumaczył, że przyczyną niezałatwienia wniosku skarżącego w terminie 14-dniowym wskazanym w ustawie o dostępnie do informacji publicznej było wyłącznie niewłaściwe zakwalifikowanie wniosku przez pracownika. Z uwagi na fakt, że J. M. nie wskazał we wniosku, iż żąda udostępnienia informacji w trybie informacji publicznej pracownik Urzędu dokonał jego niewłaściwego zakwalifikowania i skierował wniosek do załatwienia bezpośrednio do komórki merytorycznej, która sprawuje nadzór nad organizacją ruchu, podczas gdy w Starostwie Powiatowym obowiązki w zakresie udostępniania informacji publicznej realizowane są przez wyznaczonego pracownika, a nie poszczególne komórki organizacyjne. Organ przyznał, że powyższe nie zwalnia organu z obowiązku załatwienia wniosku we właściwym trybie, ale winno stanowić podstawę do uznania, iż nie można organowi zarzucić złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej czy załatwienia wniosku, tym bardziej, iż prawidłowy wniosek skierowany przez skarżącego został załatwiony niezwłocznie. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 18 lutego 2022 r., po przeanalizowaniu zakresu żądania oraz ustaleniu oznaczeń dróg powiatowych. W przesłanej odpowiedzi organ poinformował, że na terenie powiatu [...] droga o wskazanym numerze nie istnieje. Niezwłocznie natomiast po kolejnym wniosku skarżącego, w którym określił on w sposób właściwy oznaczenie drogi organ wniosek załatwił - realizując żądanie w pełni. Stan bezczynności ustał zatem w wyniku udzielenia skarżącemu w/w informacji. Nie jest zatem zasadne wywiedzione przez skarżącego żądanie zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Starostę do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Skarga na bezczynność została wniesiona 6 lutego 2022 r., a organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 18 lutego 2022 r. Po wniesieniu skargi wniosek został bezzwłocznie załatwiony. Zważywszy na tak niewielkie opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, Sąd stwierdził, że choć Starosta dopuścił się bezczynności, to jednak bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II i III wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności czy przewlekłości. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Starosty na rzecz J. M. kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.