II SAB/Kr 334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu administracyjnego w terminie do dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych). Pismem datowanym na dzień [...] sierpnia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie o sygn. [...] dotyczącej budowy budynku mieszkalno-garażowego wybudowanego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z. W wywiedzionej skardze Prokurator zarzucił organowi nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do terminów załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. W skardze wyjaśniono, że pismem z dnia [...] maja 2007 r. F. J. i M. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego stanowiącego własność B. M. położonego w Z. nr [...] oraz wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego. W dniu [...] stycznia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Z. skierował do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] znak: [...] organ II instancji uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi podległemu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2014 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, a nadto przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów spraw w przyszłości. Pomimo to, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie zakończył postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalno – gospodarczego (znak: [...]) w terminie. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego żądania o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, organ przytoczył treść przepisu art. 52 § 1 i § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanym p.p.s.a.), a także art. 3 § 2 p.p.s.a. W dalszej kolejności organ wskazał, że w dniu [...] marca 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalno-gospodarczego wykonanego na działce nr [...] w miejscowości Z. Następnie w odpowiedzi na skargę przypomniano, iż po przeprowadzeniu oględzin działki w dniu [...] października 2013 r., a także po przesłuchaniu świadków w sprawie w dniu [...] marca 2014 r. oraz po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ stwierdził odstępstwa w stanie faktycznym od zatwierdzonego projektu i w dniu [...] września 2014 r. wydał postanowienie nr [...] wstrzymując "prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno - gospodarczym wykonanym na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę", a także nałożył obowiązek uzupełnienia dokumentacji do dnia [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie będzie możliwe dopiero po spełnieniu ww. obowiązku przez inwestora. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Z. jest całkowicie bezzasadna, gdyż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga zgromadzenia materiału dowodowego, i dopiero po wnikliwej analizie zebranych dokumentów możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznie kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawa niniejsza wszczęta została w wyniku skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w Z. Warunki formalne do wystąpienia ze skargą zostały spełnione. Zaznaczyć również należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął w dniu [...] marca 2012 r. postępowanie administracyjne prowadzone pod sygnaturą [...], które ze względu na różnorodność klasyfikacji budynków istniejących na działce nr [...] w miejscowości Z. zostało rozdzielone na kilka odrębnych postępowań. W przedmiotowej sprawie Sąd kontroluje postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...]. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem Sądu zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 266/12). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował uczestników postępowania, iż w dniu [...] marca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości Z. W dniu [...] października 2013 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone zostały oględziny, z których sporządzono protokół, dołączając do niego materiał zdjęciowy. Dalej w aktach sprawy znajdują się wezwania do osobistego stawienia się w siedzibie organu (w dniu [...] marca 2014 r.) datowane na [...] marca 2014 r. skierowane do stron postępowania (F. J. i F. B.). Następnie pismo datowane na [...] marca 2014 r., którym organ zwrócił się do Wydziału Ewidencji Ludności w Urzędzie Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie danych adresowych ze zbiorów meldunkowych uczestników prowadzonego postępowania. W dalszej kolejności w aktach sprawy znajdują się protokoły z przesłuchania uczestników postępowania F. B. i F. J. noszące datę [...] marca 2014 r. Nadto w aktach znajdują się pisma Wójt Gminy P. datowane na [...] marca 2014r., będące odpowiedziami na wnioski organu dotyczące udostępnienia danych adresowych uczestników postępowania oraz postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o rażącej bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie. Przede wszystkim podnieść należy, że z pierwszego pisma znajdującego się w aktach administracyjnych tj. zawiadomienia z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego wszczęte zostało w dniu [...] marca 2012 r. Pierwsza czynność w sprawie podjęta została tymczasem dopiero w dniu [...] października 2013 r. (oględziny nieruchomości). Brak jakiejkolwiek aktywności organu w tak długim okresie należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby tak długi okres bezczynności był usprawiedliwiony jakąkolwiek niezależną od organu i długotrwałą przeszkodą, która w sposób obiektywny uniemożliwiałaby wcześniejsze podjęcie czynności. Jak wynika z akt sprawy, kolejną czynność organ podjął w dniu [...] marca 2014 r. (wezwanie stron postępowania do stawienia się w siedzibie organu). Z powyższego wynika, że postępowanie było przedłużane, a czynność były podejmowane przez organ w bardzo dużych odstępach czasowych. Co więcej, niektóre z czynności, jak zwrócenie się przez organ do Urzędu Gminy w P. - Wydziału Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych o udostępnienie danych adresowych uczestników postępowania nie znajdują żadnego uzasadnienia. Z akt sprawy nie wynika, by wystąpiły okoliczności wskazujące na zmiany kręgu stron postępowania, czy też na problemy organu z ustaleniem aktualnych adresów uczestników postępowania. Dokonywane przez organ czynności nie zmierzały zatem bezpośrednio do zakończenia postępowania. Ostatnim pismem jakie znajduje się w aktach rozpoznawanej sprawy jest wydane w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art.48 prawa budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych prowadzonych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego oraz nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji obiektu budowlanego do dnia [...] marca 2015 r. Podkreślenia wymaga, że podczas trwania całego postępowania, organ, wbrew art. 36 k.p.a., ani razu nie poinformował uczestników o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 k.p.a. Tymczasem stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę na to, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminu załatwienia sprawy, a jego zachowanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano powyżej, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2012 r. i nie zostało zakończone do dnia wyrokowania. W ocenie Sądu, taki stan sprawy wskazuje jednoznacznie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, nieinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. W ocenie Sądu, bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, nieinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. W związku z powyższym Sąd działając na zasadzie art.149 §1 p.p.s.a. w pkt I wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu administracyjnego w terminie do dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie znak: [...]. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Sąd zakreślając powyższy termin miał na uwadze zapadłe w rozpoznawanej sprawie prawomocne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2014r. nr [...], w którym organ wyznaczył inwestorom termin na przedłożenie dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego do dnia [...] marca 2015 r. Zaznaczyć w tym miejscu także trzeba, że w postępowaniu sądowym, rozpoznając skargę na bezczynność, sąd nie bada kwestii merytorycznych i obowiązany jest ograniczyć się wyłącznie do zbadania bezczynności organu. Sąd nie jest zatem władny rozstrzygać o prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy i oczywistą, a zarazem całkowicie nieuzasadnioną bierność organu, który wydał postanowienie z dnia [...] września 2014r. dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na rażące przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 k.p.a., a także sposób działania organu, a raczej jego brak, Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] ([...]) złotych na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku. Brak jest natomiast, w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw do nałożenia na organ obowiązku wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jak wskazano powyżej, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność analizuje jedynie, czy organ istotnie nie podejmuje czynności w sprawie, a strona wnosząca skargę może domagać się aktywności organu i stawiać mu zarzut bezczynności. Sąd nie kontroluje natomiast wydanych w postępowaniu rozstrzygnięć.