II SAB/Kr 343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 29 lipca 2014 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia w terminie 14 dni wniosku P. K. z dnia 29 lipca 2014 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego T. K., pismem z dnia 22 sierpnia 2014r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], polegającą w jego ocenie na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lipca 2014r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 2013r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwaną dalej "u.d.i.p.") przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 29.07.2014r. skarżący przesłał pocztą elektroniczną, na adres Urzędu Gminy [...], wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez Wójta Gminy [...]. Tego samego dnia potwierdzono dostarczenie poczty elektronicznej. Treść tego wniosku obejmowała prośbę o informacje w zakresie: czy Gmina w okresie od 2012r do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to wniósł o udostępnienie treści tych umów. Wójt Gminy [...] nie udzielił żądanej informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani też nie umorzył postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący, działając przez wspomnianego wyżej profesjonalnego pełnomocnika, dnia 22.08.2014r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowią informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit. "c" u.d.i.p.. W związku z czym nieudzielenie informacji objętej wnioskiem również mają charakter informacji publicznej. Dalej również skarżący zaznaczył, iż organ mógł udzielić tychże informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszałoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na poparcie tych tez skarżący przywołał min. przepisy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zaznaczając, iż gwarantują one każdemu obywatelowi prawo do informacji publicznej, a na organy administracji publicznej nakładają obowiązek jej udzielenia. Ponadto wskazał, iż wnioskowane wiadomości spełniają definicję ustawową informacji publicznej, określoną w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a także znajdują się w zakresie tych informacji, które mają być udostępnione na wniosek o jakim mowa w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy. Co więcej, przytaczając art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), skarżący podkreślił, iż wnioskowane informacje objęte są domniemaniem niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Do dnia złożenia wskazanej wyżej skargi Wójt Gminy [...] nie udzielił żądanej informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani też nie umorzył postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższą skargę z dnia 15.09.2014r. Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia przez niego informacji publicznej, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi a skargę podniesiono, iż wniosek o udzielenie żądanej informacji publicznej nie został złożony poprawnie i w związku z tym Wójt Gminy [...] traktował go tak, jakby nie został złożony. Wadliwość tego wniosku organ upatruje w niedochowaniu formy pisemnej, a posłużeniu się pocztą elektroniczną. Przywołując art. 10 u.d.i.p. Wójt Gminy [...] argumentuje, iż złożenie wniosku w formie elektronicznej, bez opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, nie czyni zadość złożeniu wniosku. Wskazuje jednocześnie, iż wniosek taki powinien zostać złożony w wersji pisemnej i opatrzony własnoręcznym podpisem. Co więcej organ stoi na stanowisku, iż nie był zobowiązany wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w związku z czym nie ponosi odpowiedzialności za niewłaściwą formę wiadomości elektronicznej, tym bardziej, iż wniosek wystosowany przez skarżącego nie został złożony na odpowiednim formularz. Skarżący, działając przez wspomnianego wyżej profesjonalnego pełnomocnika, dnia 24.10.2014r. wystosował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo, w którym po pierwsze oświadczył, iż do tego dnia Wójt Gminy [...] nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Po drugie w związku z tym wniósł o zobowiązanie wspomnianego Wójta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Po trzecie, ewentualnie w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ udostępni żądaną informację publiczną, wniósł o: umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz, U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."), zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Po czwarte odniósł się do argumentacji i zarzutów zawartych we wspomnianej wyżej odpowiedzi na skargę. Skarżący wskazał, iż u.d.i.p. nie statuuje żadnych wymogów formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, a za spełnienie tej przesłanki uznać należy wysłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny. Ponadto skarżący podkreśla, iż nie można uzależniać możliwości udzielenia informacji publicznej od złożenia wniosku w odpowiedniej formie, a w szczególności na odpowiednim formularzu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Na wstępie wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). W niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 29 lipca 2014 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy Gmina w okresie od 2012r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak, to wniósł o udostępnienie treści umów. W ocenie Sądu, takie dokumenty w postaci umów o obsługę prawną Gminy, dotyczące wydatkowania na ich podstawie środków publicznych, będących w dyspozycji Gminy, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie Gminy w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia. Celem postępowania o udzielenie informacji publicznej nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Udostępnienie informacji publicznej nie jest ani przyznaniem praw lub nałożeniem obowiązków określonym prawem administracyjnym, ani też potwierdzeniem takich praw/obowiązków. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w szczególności w art. 61-126 K.p.a. Tym samym, postępowanie to kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. Od zasadniczego toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegającego na udostępnieniu tej informacji w terminie do 14 dni od daty złożenia wniosku, istnieją wyjątki. Jeden z tych wyjątków objęty został art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie do 14 dni, zobowiązany podmiot do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, trwającym nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek ten jednak nie oznacza, że po poinformowaniu wnioskodawcy o nowym terminie udzielenia informacji publicznej, następuje "przejście" na tryb postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Ten wyjątek dotyczy przypadku, w którym z punktu widzenia przede wszystkim technicznego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, ale zostanie ona udostępniona w terminie późniejszym. Nadal będzie to jednak postępowanie odrębne od postępowania uregulowanego w K.p.a. Kolejny wyjątek objęty został art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i polega na braku technicznych możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób, w jaki wskazał na to wnioskodawca. W takiej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zawiadamia o tym wnioskodawcę wraz ze wskazaniem innego możliwego sposobu udostępnienia informacji publicznej i w razie braku zgody wnioskodawcy na proponowany przez organ sposób jej udostępnienia – wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania. Wyjątek dotyczy także przypadku, gdy w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem jej udostępnienia. W takiej sytuacji informowany jest wnioskodawca o wysokości opłaty i w razie zaakceptowania tej opłaty – informacja publiczna jest mu udostępniania wraz z pobraniem opłaty. W przypadku zaś wycofania wniosku postępowanie umarza się w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wreszcie organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a w tym - w przypadku, gdy ujawnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Opisane powyżej przypadki zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem w sprawie udostępnienia informacji publicznej (pominięto nieistotne w tej sprawie rozważania przypadków, gdy wnioskowana informacja w ogólne nie jest informacją publiczną lub wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną) wyraźnie wskazują, że tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniana, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji. Wydanie decyzji odmownej pozwala na szerszą ochronę wnioskodawcy niż w przypadku, gdyby organ nie był zobowiązany do wydania takiego aktu. Wyraźnie nawiązuje do tej tezy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, lecz jedynie do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania. Kwestią sporną natomiast pozostaje zagadnienie prawidłowości złożenia wniosku poprzez skorzystanie z poczty elektronicznej. W ocenie Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, aby być skutecznym, musi zostać złożony bądź w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem wnioskodawcy, bądź też w formie elektronicznej, ale wraz z opatrzeniem go tzw. bezpiecznym podpisem elektronicznym. W ocenie Sądu stanowisko powyższe jest błędne. Przyznając rację stronie skarżącej, należy zaznaczyć, iż u.d.i.p. faktycznie nie statuuje żadnych wymogów formalnych co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza złożeniem go w formie pisemnej. Należy stwierdzić, iż złożenie wniosku poprzez pocztę elektroniczną spełnia to wymaganie i skorzystanie z tej drogi czyni wniosek skutecznym. Co do zasady pisemny wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18.06.2014r., sygn. II SAB/Gd 50/14). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. W u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane. Obowiązek autoryzacji podania o udostępnienie informacji publicznej podpisem elektronicznym nie wynika także z przepisów ustawy z 2001 r. o podpisie elektronicznym. (wyrok WSA w Olsztynie z 22.01.2013r., sygn. II SAB/Ol 166/12, wyrok NSA z 16.03.2009r., sygn. I OSK 1277/08). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskowane informacje nie zostały skarżącemu udostępnione. Z tego względu Sąd zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia w terminie 14 dni wniosku P. K. z dnia 29 listopada 2014r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (pkt I wyroku). Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zasądzając od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku).